Mise en compatibilité du PLU et date de référence

L’apport de l’arrêt du 25 janvier 2018

Par une décision publiée au bulletin rendue le 25 janvier 2018, la troisième chambre civile de la Cour de Cassation est venue préciser que la mise en compatibilité du Plan Local d’Urbanisme (PLU) par une déclaration d’utilité publique (DUP) ne peut valoir date de référence pour apprécier la qualification d’un bien exproprié lorsque ce dernier se situe dans une zone soumise au droit de préemption urbain.

A l’origine de cette décision, il était question d’un projet de rénovation urbaine, poursuivi par l’EPF PACA et nécessitant l’acquisition, par voie d’expropriation, de deux parcelles. Ces biens étant soumis au droit de préemption urbain, les parties faisaient application, devant le juge de l’expropriation, des articles L. 213-4 et L. 213-6 du code de l’urbanisme selon lesquels la date de référence est celle à laquelle est devenu opposable le plus récent des actes rendant public, approuvant, révisant ou modifiant le document d’urbanisme et délimitant la zone dans laquelle est situé le bien. Alors que l’EPF PACA proposait de fixer cette date au 30 janvier 2008, date d’approbation du PLU, les expropriés sollicitaient la prise en compte de la date, plus récente, de la publicité de la DUP emportant mise en compatibilité du PLU.

Le juge de l’expropriation des Alpes-Maritimes puis la Cour d’Appel d’Aix-en-Provence ont validé le raisonnement de l’EPF PACA, considérant qu’en l’espèce, la date de référence devait être fixée au jour de l’approbation du document d’urbanisme.

Dans l’arrêt commenté, la Cour de Cassation valide l’arrêt d’appel, rejetant définitivement les prétentions des propriétaires expropriés. Elle énonce que :

« si les indemnités allouées doivent couvrir l’intégralité du préjudice direct, matériel et certain causé par l’expropriation, les expropriés ne peuvent cependant bénéficier de la plus-value apportée à leurs         immeubles par les opérations d’urbanisme prévues par l’autorité expropriante, la cour d’appel en a exactement déduit que la date de publication de l’acte déclarant d’utilité publique une opération et emportant mise en compatibilité du plan local d’urbanisme ne faisait pas partie de celles limitativement prévues par l’article L. 213-4 du code de l’urbanisme ; »

Cette solution jurisprudentielle procède avant tout d’une lecture stricte des dispositions de l’article L. 213-4 du code de l’urbanisme, qui disposent que la date de référence est celle de « l’acte rendant public et approuvant, révisant ou modifiant » le document d’urbanisme.

Elle procède également du principe posé à l’article L. 322-2 du code de l’expropriation, selon lequel il ne peut être tenu compte, au stade de l’évaluation du bien exproprié, des changements de valeur résultant directement de l’opération déclarée d’utilité publique.

Pour nombre de juridictions de fond, la décision commentée opère un véritable revirement de jurisprudence. Jusqu’alors, beaucoup considéraient en effet, à l’instar des expropriés dans cette affaire, que la mise en compatibilité comptait parmi les évolutions d’un document d’urbanisme permettant de déterminer la date de référence (par exemple : CA Montpellier, 15 février 2011, n°09/00061 ; CA Angers, Chambre des expropriations 7 février 2014, nº 13/00011 ; CA Paris, Pôle 4, Chambre 7, 15 octobre 2015, n°13/12653).

Désormais, il semble que, dès lors qu’elle conduit à un changement de valeur du bien exproprié (ce qui sera le cas notamment si le zonage A ou 2AU évolue vers un zonage 1AU, voire U), la mise en compatibilité du PLU par la DUP ne doive plus être retenue à titre de date de référence.

L’apport de l’arrêt du 24 mai 2018

Quelques mois seulement après l’arrêt susmentionné, la troisième chambre civile de la Cour de Cassation a rendu une nouvelle décision concernant la détermination de la date de référence en matière d’expropriation, cette fois dans le cas particulier où le bien exproprié est grevé d’un emplacement réservé au PLU.

Invitée à statuer sur l’applicabilité (ou non) des dispositions de l’article L. 322-6 du code de l’expropriation aux hypothèses dans lesquelles cet emplacement réservé est créé pour les seuls besoins d’une opération d’aménagement, elle retient que :

« l’arrêté déclarant l’opération d’utilité publique et emportant mise en compatibilité du plan d’occupation des sols constitue un acte entrant dans les prévisions de l’article L. 322-6 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique »

Par cette décision, la Haute Cour admet ainsi la possibilité de reconnaître comme date de référence la publication de l’arrêté déclaratif d’utilité publique emportant mise en compatibilité d’un PLU lorsque le bien exproprié est grevé d’un emplacement réservé.

De prime abord, cette interprétation prétorienne différenciée des articles L. 213-4 du code de l’urbanisme et L. 322-6 du code de l’expropriation peut surprendre, compte-tenu des similitudes que présentent ces deux textes.

Elle s’explique cependant par la formulation plus générale de l’article L. 322-6 du code de l’expropriation (issue de la recodification opérée par l’ordonnance n°2015-1174 du 23 septembre 2015) aux termes duquel la date de référence « est celle de l’acte le plus récent rendant opposable le plan local d’urbanisme (…) ».

Pour autant, si la juridiction n’exclut pas de facto la mise en compatibilité d’un PLU des évolutions susceptibles d’influencer la date de référence sur le fondement des dispositions applicables en présence d’un emplacement réservé, un parallèle s’impose à notre sens avec la solution dégagée par la même chambre quelques mois plus tôt, et rappelant l’interdiction de prendre en considération les changements de valeur résultant de l’opération déclarée d’utilité publique.

Il suit de là que la date de publication de l’arrêté de DUP emportant mise en compatibilité ne devrait pas valoir date de référence pour l’application des dispositions de l’article L. 322-6 du code de l’expropriation lorsque la mise en compatibilité conduit par elle-même à conférer une plus-value au bien exproprié (ce qui sera le cas notamment si le zonage A ou 2AU évolue vers un zonage 1AU, voire U).

En application de ces deux décisions, des bouleversements très concrets sont donc à prévoir dans la jurisprudence des juges du fond s’agissant des immeubles expropriés soumis au droit de préemption urbain ou grevé d’un emplacement réservé.

En effet, de la possibilité (ou non) de retenir la mise en compatibilité d’un PLU comme date de référence peut dépendre la valorisation du bien : sa constructibilité, se desserte par les réseaux et son intégration dans une zone devant faire l’objet d’un aménagement d’ensemble s’appréciant – selon les cas – à l’aune de son zonage « pré » ou « post » DUP, lequel peut évoluer pour les besoins de l’opération.

 En définitive, ces deux arrêts rappellent que, plus que jamais, la réalisation d’un audit juridique et foncier s’avère indispensable dès le stade de la constitution des dossiers administratifs de DUP afin de garantir une analyse fiable des coûts et de mettre en œuvre les stratégies juridiques et foncières adaptées.

Sarah HEITZMANN, avocat senior, pôle foncier, Cabinet Coudray

Pauline PREVOT, avocat, pôle foncier, Cabinet Coudray