Par une décision du 3 décembre 2025, n° 468964, publiée au recueil, le Conseil d’État a franchi une nouvelle étape dans la reconnaissance de la faculté qu’a l’administration de régulariser ses actes et éviter ainsi leur annulation.
La régularisation désormais admise pour les arrêtés créant de nouvelles communes
Les communes de Pont-l’Evêque et de Coudray-Rabut situées dans le Calvados ont souhaité fusionner en application de l’article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT).
Une association s’est aussitôt formée afin de s’opposer à ce projet. Elle a déposé un recours auprès du tribunal administratif de Caen pour demander l’annulation de l’arrêté du préfet du Calvados portant création de la nouvelle commune.
Cette contestation a mis en lumière un vice de procédure : les comités techniques (aujourd’hui comités sociaux territoriaux) compétents n’avaient pas été consultés préalablement aux délibérations municipales demandant la création d’une nouvelle commune.
Pour éviter une annulation, la commune nouvellement formée a saisi son nouveau comité technique qui s’est déclaré favorable à la fusion déjà réalisée puis son conseil municipal a voté une nouvelle délibération, sur la base de cet avis, confirmant la création de la collectivité. Le préfet a alors pris un nouvel arrêté.
Cette situation a mis le juge administratif dans une position délicate. Les implications importantes de l’annulation de la création d’une commune l’ont en effet obligé à se poser la question de la modulation des conséquences du vice de procédure initial.
Le juge de première instance avait simplement décidé de faire application de la jurisprudence Danthony et de neutraliser l’absence de consultation des comités techniques.
Cependant cette solution n’a pas été retenue par le juge d’appel ni par le juge de cassation, tous deux estimant que cette consultation constitue pour les personnels des communes concernées une garantie qui découle du principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail consacré par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. Ce vice n’était donc pas neutralisable.
Ne pouvant se résoudre cependant à prononcer l’annulation de l’arrêté initial, la Cour administrative de Nantes a mobilisé un autre outil : celui de la régularisation de l’acte vicié par un deuxième acte postérieur, exempt de ce vice.
Cette technique n’est cependant pas sans poser de problème au regard des règles classiques de l’excès de pouvoir. La régularisation permet en effet d’éviter l’annulation d’un acte et maintient donc ses effets, notamment ceux survenus alors que l’acte était encore vicié. L’acte de régularisation a donc un effet rétroactif, ce qui s’oppose au principe général du droit découvert par le Conseil d’État en 1948 dans le célèbre arrêt Société du journal l’Aurore.
La Haute juridiction a cependant approuvé, dans notre affaire, la possibilité défendue par la Cour de régulariser l’acte initial. Elle a estimé que :
« Dans ces conditions, la cour a pu juger, sans commettre d’erreur de droit, que l’arrêté du 17 juillet 2019 avait régularisé le vice de procédure dont était entaché l’arrêté du 17 décembre 2018. Ayant constaté cette régularisation, la cour n’a pas entaché son arrêt de contradiction de motifs en s’abstenant d’annuler cet arrêté, alors même qu’elle avait relevé qu’il avait à l’origine été pris au terme d’une procédure irrégulière, et elle a implicitement mais nécessairement écarté le moyen tiré de ce que l’arrêté du 17 juillet 2019 ne pouvait donner à la création de la commune nouvelle un effet antérieur à la consultation du nouveau comité technique. »
Une régularisation possible par d’autres organes que ceux devant initialement se prononcer
Une autre question se posait alors au juge : l’avis du comité technique de la nouvelle commune ainsi que la délibération de son conseil municipal permettaient-ils une telle régularisation ?
En effet, les comités techniques des communes fusionnées avaient disparu en même temps que ces communes et ne pouvaient donc plus être consultés a posteriori dans le cadre d’une régularisation. Peut-on alors régulariser l’absence d’avis en invitant un autre comité à se prononcer ?
Du fait de l’impossibilité de réunir les anciens comités techniques supprimés, tout comme les anciens conseils municipaux, et parce que la composition de ces organes permettait de penser que ceux issus de la fusion présentaient des garanties équivalentes, la Cour a estimé que l’acte initialement vicié avait été régularisé. Cette appréciation a été jugée exempte de dénaturation par le Conseil d’État.
Ainsi, par cette décision, le juge administratif admet non seulement la régularisation d’un nouveau type d’acte : les arrêtés de création d’une nouvelle commune, mais permet également que la régularisation de la procédure puisse être opérée par d’autres organes que ceux qu’imposait la procédure initiale.
C’est alors au juge du fond de vérifier, au cas par cas, que la nouvelle procédure offre bien des garanties équivalentes avant de décider que le vice a été régularisé.
Une décision allant dans le sens de la reconnaissance d’un pouvoir général de régularisation
La décision commentée est donc une nouvelle étape dans l’admission d’un pouvoir général de régularisation de l’administration.
Dans ses conclusions portant sur l’arrêt Commune d’Emerainville de 2016 (CE, 1 juillet 2016, n° 363047, 363134, A), Vincent Daumas proposait la consécration d’un tel pouvoir.
Il commençait par définir de manière générale la régularisation comme : « une démarche tendant à rétablir la conformité de l’ordre juridique à la légalité, afin de sauvegarder les effets produits par un acte administratif entaché d’un vice, sans les modifier ».
Selon lui, ce pouvoir permettrait à l’administration de purger pour le passé le vice entachant l’acte administratif initial, afin d’éviter la remise en cause des effets qu’il a déjà produits dans l’hypothèse d’une annulation par le juge.
Il en détaillait ensuite le régime.
Il considérait que ce pouvoir de régularisation devrait être applicable pour tous les types d’actes administratifs.
Tous les vices ne seraient cependant pas concernés : seuls les vices qui ne révèlent pas que le sens ou l’existence de l’acte ne peuvent être maintenus devraient être régularisables. Ce serait le cas pour la plupart des vices de procédure mais aussi de forme et d’incompétence.
Le rapporteur public distinguait ensuite deux types de régularisation : la régularisation préventive par laquelle l’administration purge un vice avant toute décision juridictionnelle et la régularisation curative intervenant après le constat, par le juge, d’une illégalité.
Dans le premier cas, l’acte de régularisation ne serait pas un acte autonome mais s’agrègerait à l’acte initial. Le juge devrait alors apprécier la légalité de l’acte initial à la date à laquelle il a été édicté mais en prenant en compte les régularisations effectuées par l’acte postérieur.
L’intervention d’un acte de régularisation aurait également pour effet de rouvrir les délais de recours contre l’acte initial, contrepartie nécessaire à ce pouvoir de régularisation.
Dans le cas de la régularisation curative, intervenue après décision d’annulation, le nouvel acte viendrait cette fois se substituer à l’acte annulé et constituerait la nouvelle base légale permettant de fonder les effets du premier acte.
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Un tel pouvoir général de régularisation n’est, à l’heure actuelle, pas reconnu par le Conseil d’État. Cependant on ne peut que constater que les possibilités de régularisation admises par la jurisprudence, de plus en plus nombreuses comme le démontre l’arrêt commenté, vont dans le sens d’un mouvement jurisprudentiel global visant à sécuriser les actes administratifs.
Les jurisprudences Hallal permettant la régularisation d’un acte sur le fond grâce à une substitution de motif, AC ! laissant la possibilité pour le juge de moduler dans le temps les effets d’une annulation et Danthony neutralisant la plupart des vices de procédures en sont les exemples les plus frappants.
Les requérants se désoleront peut-être de voir encore s’élargir les possibilités offertes à l’administration pour éviter l’annulation de ses actes. Pourtant il nous semble que les administrés peuvent également en retirer un bénéfice. En effet, une annulation sur un moyen de légalité externe est bien souvent pour eux une satisfaction de courte durée puisque cela laisse ouvert la possibilité de reprendre un acte ayant les mêmes conséquences. La régularisation aurait la vertu de mettre un point final à un contentieux souvent bien trop long et dépourvu de réelles perspectives pour le requérant.
Les administrations, pour leur part, se réjouiront de voir s’étoffer la palette des moyens de défense pour purger, au cours d’une instance, certains vices, tout en préservant les effets de l’acte attaqué.
