CE, avis, 2 octobre 2025, M. et Mme B…, n° 503737, B.
Rappel des faits et de la procédure et formulation de la problématique posée au conseil d’État :
Constatant sur le terrain de leur voisin, la réalisation de travaux de construction d’une terrasse couverte et d’un cabanon sans autorisation d’urbanisme apparente, M. et Mme B demandent au maire, en application des dispositions des articles L. 480-1 et suivants du code de l’urbanisme, de dresser un procès-verbal de constat d’infraction à l’encontre de la société propriétaire.
Le maire sollicité ne répond pas à cette demande dans le délai de deux mois, faisant ainsi naitre une décision implicite de refus, que les époux B. décident de contester devant le juge administratif, demandant également à ce qu’il soit enjoint au maire de dresser le constat d’infraction réclamé et de le transmettre au ministère public.
Par un jugement nos 2202740-2301185 du 15 avril 2025, enregistré le greffe du Conseil d’Etat le 23 avril 2025, le tribunal administratif de Poitiers a sollicité, avant de statuer sur les demandes des requérants, l’avis de la Haute Juridiction sur les deux points suivants :
- A l’aune du critère de l’effet utile de l’annulation du refus du maire de dresser constat d’infraction, à quelle date le juge doit se placer pour contrôler la légalité du refus ? est-ce la date du refus de constat d’infraction ou est-ce à la date de la décision du juge ?
- Si la légalité de la décision devait s’apprécier à la date du refus, le juge administratif doit-il enjoindre au maire de dresser le procès-verbal de constat d’infraction et de le communiquer au ministère public ?
- Concrètement, l’enjeu de ces questionnements est de déterminer l’étendue de l’obligation du maire de constater l’infraction et l’utilité, le cas échéant, d’une mesure d’injonction par le juge, notamment lorsqu’une mesure de régularisation des travaux litigieux est susceptible d’être intervenue.
Analyse de l’avis :
Dans l’avis commenté, le conseil d’Etat rappelle d’abord :
- En principe, la légalité d’un acte administratif s’apprécie à la date de son édiction et que si « par exception, il se place à la date à laquelle il statue, c’est afin de conférer un effet pleinement utile à son intervention, eu égard à la nature des droits en cause et à la nécessité de prendre en compte l’écoulement du temps et l’évolution des circonstances de droit et de fait ».
- En application des dispositions de l’article L. 480-1 du code de l’urbanisme :
- Le maire est tenu de faire dresser un procès-verbal et d’en transmettre une copie au ministère public, lorsqu’il a connaissance d’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4 du même code (c’est-à-dire : des travaux réalisés sans autorisation d’urbanisme mais également ceux réalisés en méconnaissance de l’autorisation d’urbanisme délivrée ou qui se sont poursuivi après la péremption, le retrait ou l’annulation d’une autorisation d’urbanisme]
jurispr. déjà constante, cf. par ex. : CE, 25 oct. 2006, Min. Transports, Équipement, Tourisme et Mer c/ Mme Duckstein, n° 289515, CAA Marseille, 20 oct. 2005, Mme Simone Armando épouse Duckstein, n° 01MA01632 ; TA Grenoble, 3 nov. 1999, Assoc. Les Amis de Megève, requête n° 97-2782 ; TA Lyon, 23 sept.1994, Chaussinand, requête n° 92-02851).
- Cette obligation « qui a notamment pour objet d’informer le ministère public auquel il appartient de décider de la poursuite de l’infraction » n’est pas susceptible de s’éteindre ni par l’effet de l’écoulement du temps, ni par la régularisation des travaux suite à la délivrance ultérieure d’une autorisation d’urbanisme. « Un tel changement de circonstances ne fait pas disparaitre l’infraction et ne saurait priver d’objet l’action publique »
Voir également en ce sens : CAA Bordeaux, 3 oct. 2024, n°24BX00711.
Il déduit ensuite de ces principes, que :
- « Dans ces conditions, l’effet utile de l’annulation du refus du maire de faire dresser un procès-verbal d’infraction et de procéder à la transmission d’une copie au ministère public impose que le juge de l’excès de pouvoir en apprécie la légalité au regard de la situation de droit et de fait à la date à laquelle cette décision de refus est intervenue, et non au regard de la situation de droit et de fait existant à la date de sa propre décision ».
- Et, surtout, lorsque le juge annule une telle décision de refus au motif qu’une infraction mentionnée à l’article L. 480-4 était caractérisée à la date de ce refus, « il lui incombe en principe d’enjoindre au maire de faire dresser procès-verbal de cette infraction et d’en transmettre une copie au ministère public. Il en va cependant différemment lorsque l’action publique est prescrite à la date à laquelle le juge statue ».
En d’autres termes, le juge administratif est toujours tenu d’annuler une décision de refus de constat d’infraction illégale et d’enjoindre au maire de dresser un procès-verbal de constat d’infraction et de le communiquer au ministère public, indépendamment de toute régularisation ou possibilité de régularisation des travaux constitutifs de l’infraction. Seule la prescription de l’action publique limite la possibilité de dresser un procès-verbal.
En pratique cet avis s’inscrit dans la continuité d’une jurisprudence existante, les juridictions du fonds ayant eu l’opportunité de préciser :
« […] l’autorité administrative est tenue de faire dresser procès-verbal des infractions au code de l’urbanisme dont elle a connaissance, à la condition que l’élément matériel de l’infraction soit constitué. Toutefois, lorsque l’action publique ne peut plus être engagée en raison de l’expiration du délai de prescription, qui court à compter de la date à laquelle les travaux en cause sont achevés, c’est-à-dire à compter du jour où les installations sont en état d’être affectées à l’usage auquel elles sont destinées, l’autorité administrative n’est plus tenue de dresser un procès-verbal des délits qui ne peuvent plus être poursuivis, ni de le transmettre au ministère public » (CAA Paris, 9 mai 2019, n° 18PA03073 ; CAA Bordeaux, 3 oct. 2024, n° 24BX00711 ; CAA Nantes, 24 juin 2025, n° 23NT02433)
