- TA de la Réunion, 2ème chambre, 2 avril 2026, n° 1700115
Le protocole transactionnel, également désigné sous le terme de « transaction », est défini à l’article 2044 du Code civil comme :
« un contrat par lequel les parties, par des concessions réciproques, terminent une contestation née ou préviennent une contestation à naître ».
Il constitue ainsi un contrat soumis au droit commun des obligations, dont la validité est subordonnée à l’existence de concessions réciproques et dont l’objet est de mettre un terme à un différend existant ou potentiel sans recours immédiat au juge.
La faculté pour l’administration de conclure une transaction est admise par le Conseil d’Etat, sous réserve du respect de conditions de légalité strictes :
- compétence de l’autorité signataire,
- objet licite,
- respect de l’ordre public,
- concessions réelles et équilibrées entre les parties.
En vertu de l’article 2052 du Code civil, la transaction bénéficie de l’autorité de la chose jugée en dernier ressort, faisant obstacle à toute remise en cause ultérieure du litige, sauf vice affectant la validité de l’accord.
En matière de marchés publics, le protocole transactionnel est principalement mobilisé à l’occasion de litiges d’exécution du contrat (retards, travaux supplémentaires, pénalités, désordres), afin de prévenir ou de mettre fin à un contentieux indemnitaire.
Toutefois, pour être régulier, un protocole transactionnel conclu dans ce cadre doit satisfaire à plusieurs exigences cumulatives. L’administration ne saurait se borner à verser une somme que le titulaire estime lui être due sans identifier de contrepartie précise, une telle pratique serait susceptible d’entraîner une requalification en libéralité illégale ou en décision de paiement irrégulière.
Au-delà du risque contentieux, une transaction susceptible d’être qualifiée de libéralité expose la personne publique à un contrôle attentif des juridictions financières, notamment les chambres régionales et territoriales des comptes ainsi que la Cour des comptes pouvant conduire à une remise en cause de la régularité de la dépense et, le cas échéant, à l’engagement de la responsabilité financière des ordonnateurs.
De même, la transaction ne peut avoir pour objet ou pour effet de modifier un contrat public en méconnaissance des règles de la commande publique.
Par son jugement du 2 avril 2026, le Tribunal administratif de la Réunion, rappelle, en premier lieu, qu’un protocole transactionnel conclu par une collectivité afin de prévenir ou d’éteindre un litige né de l’exécution d’un marché public constitue un contrat administratif à part entière :
« 7. D’autre part, un protocole transactionnel conclu par l’administration afin de prévenir ou d’éteindre un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative constitue un contrat administratif » .
A ce titre, il est susceptible de faire l’objet d’un recours de plein contentieux portant sur sa validité, y compris à l’initiative de la personne publique signataire.
Le caractère amiable de l’accord ne fait donc pas obstacle à l’exercice d’un contrôle juridictionnel, lequel porte tant sur les conditions de sa conclusion que sur son contenu.
En second lieu, le tribunal précise que l’existence de concessions réciproques et équilibrées s’apprécie dans une vision d’ensemble du protocole transactionnel.
Une collectivité peut, le cas échéant, renoncer à des pénalités ou consentir à des versements significatifs sans que cela entache l’accord d’illégalité, dès lors que ces renoncements trouvent une contrepartie réelle dans les engagements souscrits par le cocontractant.
L’appréciation du juge repose ainsi sur l’équilibre économique et fonctionnel global de la transaction.
Dans cette affaire, le Tribunal relève que la collectivité a consenti plusieurs concessions précisément identifiées et chiffrées, tenant notamment à la renonciation à des pénalités contractuelles et à l’application d’une clause pénale, au paiement du solde du marché, à la prise en charge de frais d’expertise, ainsi qu’à l’engagement de se désister de plusieurs instances en cours.
En contrepartie, la collectivité a obtenu la remise en état complète de la station d’épuration, la prise en charge intégrale par les cocontractants des travaux de dépose et de reconstruction de l’ouvrage, l’octroi d’une garantie contractuelle de bonne tenue de l’ouvrage jusqu’à une échéance déterminée, ainsi que l’insertion d’une clause de réajustement destinée à couvrir les surcoûts liés à l’obtention des autorisations administratives requises.
L’ensemble de ces engagements représentait un coût estimatif de travaux évalué à 2.49 millions d’euros.
Au regard de ces éléments, le tribunal juge que les concessions assortissant le protocole ne présentent pas un caractère manifestement disproportionné et ne sauraient, dès lors, être qualifiées de libéralité illicite, les avantages obtenus étant objectivement valorisables et proportionnés aux renonciations consenties.
En dernier lieu, la décision met en lumière l’importance particulière de la rédaction du protocole transactionnel. Celui-ci doit permettre d’identifier avec précisions les motifs justifiant les renonciations consenties par la collectivité ainsi que les engagements exacts obtenus en contrepartie
La solidité juridique de l’accord dépend ainsi étroitement de la qualité de sa préparation, de la traçabilité des concessions réciproques et de la cohérence de l’équilibre économique retenu.
Cette décision rappelle trois exigences essentielles à l’attention des acheteurs publics :
- Qualifier correctement l’accord : un « protocole » n’emportant pas nécessairement la qualification de transaction ;
- Identifier de manière claire et circonstanciée les concessions réciproques consenties par les parties ;
- Ne pas utiliser la transaction comme un instrument de contournement du droit de la commande publique.
Le protocole transactionnel demeure un outil de sécurisation utile en matière de marchés publics, à condition de respecter strictement les exigences législatives et jurisprudentielles, de garantir un équilibre réel des concessions et de ne jamais servir à corriger ou à modifier irrégulièrement un contrat public.
Le jugement du Tribunal administratif de la Réunion illustre ainsi la vigilance du juge administratif face aux transactions de façade et souligne le niveau de rigueur attendu des personnes publiques dans la conception et la formalisation de leurs accords amiables.
