Par un jugement du 7 janvier 2026, le tribunal administratif de Dijon a rejeté la requête déposée par un développeur photovoltaïque tendant à l’annulation d’un arrêté du préfet de la Côte-d’Or portant rejet de sa demande d’autorisation environnementale pour la réalisation d’une centrale agrivoltaïque au sol sur le territoire de la commune de Montigny-sur-Aube.
La publication de cette décision est l’occasion de revenir sur plusieurs actualités de 2026 apportant un éclairage sur les spécificités propres à l’installation de centrales photovoltaïques dans les parcs nationaux, et les points de vigilance qui en découlent pour les développeurs.
Un parc national est créé par décret. Il en existe actuellement 11, le dernier parc créé étant celui d’espèce : le parc national des forêts.
Les parcs nationaux sont composés d’un ou plusieurs cœurs, correspondant aux espaces terrestres ou maritimes à protéger, ainsi que d’une aire d’adhésion. L’aire d’adhésion est une zone définie par le décret de création du parc au sein de laquelle les communes peuvent librement adhérer à la charte du parc. Cette zone, qui entoure le ou les cœurs du parc, est constituée des espaces en continuité géographique ou en solidarité écologique (c. env., art. L. 331-1).
Dans ce contexte, un développeur photovoltaïque avait déposé en janvier 2025 une demande d’autorisation environnementale auprès du préfet de la Côte-d’Or pour la réalisation d’une centrale agrivoltaïque au sol, sur le territoire de la commune de Montigny-sur-Aube qui fait partie des communes ayant vocation à constituer l’aire d’adhésion du parc national de forêts (région Grand Est).
Le projet du développeur était de taille conséquente, puisque la centrale devait comprendre 52 388 modules photovoltaïques installés sur 1 871 tables, pour une surface de 14,14 hectares de panneaux répartis sur une surface globale de 59,6 hectares.
Bien qu’approuvé par la commune de Montigny-sur-Aube (255 hab.) le 31 mai 2024, l’établissement public du parc national de forêts avait voté quelques jours plus tôt défavorablement au projet (avis n°2024-02 du 26 mai 2024).
L’établissement devait en effet se prononcer par avis conforme sur le projet, ce qu’impose le code de l’environnement pour tous les travaux ou aménagements soumis à autorisation environnementale projetés en dehors du cœur d’un parc national, sur le territoire des communes de son aire d’adhésion, dès lors qu’ils sont de nature à affecter de façon notable le cœur ou les espaces maritimes du parc (c. env., art. L. 331-4).
L’avis défavorable du parc était fondé sur les motifs suivants :
- l’analyse des impacts sur la mise en œuvre de la charte et sur les différents éléments constitutifs du parc national réalisée par le développeur est insuffisante ;
Il a été relevé, entre autres insuffisances, que l’étude d’impact n’avait pas correctement identifié les enjeux de développement touristique du parc compte tenu, notamment, de la co-visibilité du projet avec le cœur du parc depuis plusieurs sentiers de randonnée, et depuis le château de Montigny.
- le projet altèrera l’esthétique paysagère du cœur du parc, son caractère et ainsi contrevient à sa vocation ;
- le projet altèrera l’habitat de la cigogne noire et du busard cendré, et aura un impact notable sur les chiroptères ;
- le projet entraînera une rupture du corridor constitué par l’espace agricole actuel entre les réservoirs forestiers situés de part et d’autre de la vallée châtillonnaise ;
- le projet ne correspond pas aux conditions générales d’implantation des centrales photovoltaïques au sol définies par le parc dans sa délibération du 20 décembre 2021.
L’avis du parc national étant conforme, le préfet de la Côte-d’Or a été contraint de rejeter la demande d’autorisation environnementale par un arrêté du 10 janvier 2025 (c. env., art. R. 181-34).
Insatisfait de cette décision, le développeur a introduit un recours en excès de pouvoir contre l’arrêté du 10 janvier 2025, démarche dans laquelle il a été accompagné par la commune de Montigny-sur-Aube qui a déposé sa propre requête.
Parmi les moyens d’annulation soulevés, de nombreux étaient dirigés contre l’avis du parc national. Il était soutenu que :
- la délibération du 20 décembre 2021 du conseil d’administration du parc national de forêts est illégale dès lors qu’elle fixe des critères restrictifs quant à l’implantation de centrales photovoltaïques, et que le directeur du parc s’est estimé en situation de compétence liée pour émettre un avis défavorable et n’a pas procédé à un examen circonstancié du projet ;
- l’avis est entaché d’erreur d’appréciation ;
- le parc national de forêts n’aurait pas été impartial.
Dans un premier temps, le tribunal confirme l’interprétation du préfet selon laquelle le projet était de nature à affecter de façon notable le cœur du parc, en se fondant sur sa co-visibilité depuis et avec le cœur du parc d’une part, et sur son impact sur les cigognes noires d’autre part. Le tribunal insiste sur la particulière vulnérabilité de la cigogne noire et sur son caractère emblématique pour le parc. La motivation du tribunal sur ce point est très étoffée, et l’on comprend que c’est l’impact du projet sur cette espèce qui a convaincu le tribunal – on apprend d’ailleurs à la lecture des conclusions de la rapporteure publique Nelly Ach sur cette affaire que les spécimens considérés s’appelaient Fangorn, Divona, Express, Elfik et Toutatis.
Dans un deuxième temps, après avoir écarté les moyens relatifs au défaut de motivation ou d’impartialité de l’avis, le tribunal se prononce sur la valeur de la délibération du 20 décembre 2021 du conseil d’administration du parc.
A ce sujet, le tribunal relève que cette délibération :
- n’a pas un caractère réglementaire ;
- a pour seul effet de fixer des éléments d’appréciation des orientations définies par la charte de ce parc, en application du 2° de l’article L. 331-3 du code de l’environnement ;
- ne se substitue pas à une instruction dossier par dossier qui doit tenir compte des particularités propres de chaque projet et de ses impacts potentiels.
Dans un troisième temps, le tribunal expose que l’avis du parc est fondé sur le projet de préservation du cœur de parc défini par sa charte, au titre duquel figurait la conservation des espèces patrimoniales et pouvait, par conséquent, fonder son avis sur le risque que le projet faisait peser sur les populations de cigognes noires nichant en son cœur et les risques avérés de co-visibilité.
Ce jugement met ainsi en évidence l’importance d’auditer au stade de la conception d’un projet de centrale photovoltaïque dans un parc national la charte ainsi que les délibérations d’interprétation afférente, et particulier celles relatives à l’implantation de tels équipements, d’autant que la position restrictive du parc national des forêts pourrait se généraliser.
En effet, nous notons que la commission scientifique des parcs nationaux a publié le 18 mai 2026 une note intitulée « Énergies renouvelables et parcs nationaux : enjeux et positionnement » dans l’objectif de faciliter le positionnement des parcs nationaux sur la question de l’implantation et de l’exploitation des énergies renouvelables sur leurs territoires.
Le positionnement de cette commission s’articule autour des axes suivants :
- dans le cœur des parcs, aucun projet autre que des petits projets individuels ne peuvent être autorisés ;
- dans le cœur et dans l’aire d’adhésion des parcs :
- les « projets de grande envergure », et notamment les « panneaux photovoltaïques au sol » qui peuvent avoir des effets néfastes sur les patrimoines naturels et paysagers ne doivent pas être autorisés.
La commission cite d’ailleurs la position du parc national des forêts, qui fixe à 20 hectares la superficie des projets au-delà de laquelle un positionnement défavorable est demandé.
- doivent être privilégiées les « petites unités de production d’énergie répondant à des besoins exprimés localement » ;
- les critères à prendre en compte pour les projets susceptibles d’être autorisés sont (i) leur intégration architecturale avec le bâti existant et le paysage alentour et (ii) l’évitement de tout impact sur la biodiversité ;
- plus largement, la commission préconise que le positionnement des parcs nationaux soit établi en prenant en compte :
- le « caractère » du parc, qu’elle définit comme « les valeurs liées à l’esthétique, à la qualité paysagère, à l’esprit du lieu, au ressourcement, à la contemplation, voire même au silence » ;
- la « de solidarité écologique », définie comme la prise en compte des interdépendances écologiques, socio-écologiques et socio-politiques entre les acteurs d’un territoire ;
- la notion de sobriété énergétique.
Un tel positionnement de la commission scientifique des parcs nationaux est donc clairement défavorable à l’implantation, dans le cœur ou l’aire d’adhésion des parcs nationaux, de projets d’équipement de production d’énergie photovoltaïque. Il conviendra de surveiller le positionnement qu’adopteront, le cas échéant, les 11 parcs nationaux français à la suite de la note de la commission.
L’état des lieux réalisé par la commission sur le positionnement des parcs sur le photovoltaïque fait ressortir à ce sujet que :
- le parc national de forêts, le parc national des Cévennes et le parc national des Écrins ont d’ores et déjà un positionnement très restrictif sur l’implantation de projets en la matière ;
- les parcs concentrent les autorisations accordées aux projets s’implantant sur le bâti existant, tels que les refuges.
Afin de favoriser les chances d’obtention d’un avis favorable d’un parc national pour l’implantation d’une centrale photovoltaïque, il importe donc de confronter les caractéristiques du projet aux critères fixés par la charte du parc national considéré et aux délibérations interprétatives de son assemblée délibérante.
Il semble que la volonté des parcs nationaux soit de n’autoriser que les seuls projets individuels répondant à des besoins locaux, et de ne permettre en tout état de cause l’implantation de projets collectifs qu’hors des cœurs et pour des centrales de taille réduite dépourvues d’effets néfastes sur les patrimoines naturels et paysagers.
