Le régime des captages d’eau potable objet d’une QPC

Conseil d’État, 6^ème et 5^ème chambres réunies, 19 novembre 2020, n° 439424

 Quelques jours avant de fêter les dix ans de la question prioritaire de constitutionnalité (QPC), le Conseil d’État a eu l’occasion de se prononcer sur une demande de renvoi au Conseil constitutionnel d’une QPC relative à l’article L. 1321-2 du code de la santé publique, encadrant le régime d’expropriation applicable aux périmètres de protection immédiate des captages d’eau potable.

Pour mémoire, la question prioritaire de constitutionnalité permet à une personne qui est partie à un procès ou une instance de soutenir qu’une disposition législative applicable dans l’instance porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution.

Les juridictions peuvent décider de saisir le Conseil constitutionnel en vue de l’examen de la constitutionnalité de la disposition à la triple condition :

• Qu’elle soit applicable au litige ou à la procédure,
• Qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution, sauf changement de circonstances,
• Qu’elle soit nouvelle ou présente un caractère sérieux

En l’espèce, le Conseil d’État était saisi de deux questions :

La première question portait sur les dispositions de l’article L. 1321-2 du code de la santé publique, dans sa version issue de la loi du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement.

Cet article prévoit qu’en vue d’assurer la protection de la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, la déclaration d’utilité publique des travaux de prélèvement d’eau détermine autour du point de captage :

• Un périmètre de protection immédiate, dont les terrains sont à acquérir en pleine propriété ;
• Un périmètre de protection rapprochée, à l’intérieur duquel est institué un régime d’interdiction ou de limitation de toutes sortes d’occupations des sols ou activités de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux
• Le cas échéant, un périmètre de protection éloignée, à l’intérieur duquel peuvent être réglementés ces mêmes occupations des sols et activités.

Les requérants considéraient, d’une part, que ces dispositions méconnaissaient le droit de propriété constitutionnellement garanti par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1 789, en ce qu’elles imposent la maîtrise foncière des terrains situés dans le périmètre de protection immédiate du point de prélèvement d’eau potable. D’autre part, ils soutenaient que le législateur avait méconnu l’étendue de sa compétence, méconnaissant ainsi l’article 34 de la Constitution, en s’abstenant de désigner les bénéficiaires de l’expropriation, de fixer des critères pour la détermination des périmètres et de prévoir une procédure contradictoire préalablement à l’acquisition des parcelles concernées.

En premier lieu, s’agissant de l’atteinte au droit de propriété alléguée, le Conseil d’État a considéré que :

« (…) la protection de la qualité des eaux destinées à l’alimentation des collectivités humaines constitue un objectif d’intérêt général justifiant l’acquisition en pleine propriété, au bénéfice de la personne publique responsable du captage, des terrains situés à proximité immédiate du point de prélèvement en vue de constituer le périmètre de protection immédiate, d’une superficie limitée et dont l’utilité publique est légalement constatée sous le contrôle du juge. ».

Au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi, de la superficie limitée et du régime de la déclaration d’utilité publique, l’article L. 1321-2 du code de la santé publique ne méconnait donc pas le droit de propriété garanti par l’article 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.

En second lieu, s’agissant de l’incompétence négative du législateur alléguée par les requérants, le Conseil d’État considère que :

« (…) en l’absence de dispositions spécifiques définissant la procédure qui leur est applicable, les actes portant déclaration d’utilité publique des travaux de prélèvement d’eau pris sur le fondement des dispositions de l’article L. 1321-2 du code de la santé publique sont régis par les dispositions des articles L. 121-1 et suivants du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, qui déterminent les principes régissant la procédure d’acquisition et garantissent les droits des propriétaires concernés, en fixant notamment les règles relatives à la constatation de l’utilité publique de l’opération ainsi qu’à l’identification des propriétaires et à la détermination des parcelles. »

La Haute Juridiction ne relève donc aucune incompétence négative du législateur dès lors que l’application du régime de droit commun de l’expropriation complète le dispositif prévu par l’article L. 1321-2 du code de la santé publique.

Le Conseil d’État a considéré en conséquence qu’il n’y avait pas lieu de renvoyer la première question soulevée au Conseil constitutionnel, celle-ci n’étant pas nouvelle et ne présentant pas de caractère sérieux.

La seconde question était relative aux dispositions du IX de l’article 61 de la loi du 24 juillet 2019 relative à l’organisation et à la transformation du système de santé qui modifient l’article L. 1321-2 du code de la santé publique.

Dans sa version issue de la loi de 2019, l’article L. 1321-2 du CSP prévoit que l’instauration d’un périmètre de protection rapprochée n’est pas nécessaire dans deux hypothèses :

Lorsque les conditions hydrologiques et hydrogéologiques permettent d’assurer efficacement la préservation de la qualité de l’eau par des mesures de protection limitées au voisinage immédiat du captage,

• En cas de captages d’eau d’origine souterraine dont le débit exploité est inférieur, en moyenne annuelle, à 100 mètres cubes par jour

Or, le IX de l’article 61 de la loi du 24 juillet 2019 prévoit un dispositif transitoire pour l’application de ces nouvelles dispositions : elles ne s’appliquent pas aux captages d’eau pour lesquels un arrêté d’ouverture d’une enquête publique relative à l’instauration d’un périmètre de protection a été publié à la date de publication de la loi.

Les requérants considéraient que ce dispositif transitoire portait atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, et notamment au droit de propriété ainsi qu’au principe d’égalité devant la loi.

Le Conseil d’État accueille ces moyens et considère que ces dispositions, qui ont pour effet de maintenir, lorsqu’un arrêté d’ouverture d’enquête publique a été publié avant la publication de la loi, l’instauration de périmètres de protection rapprochée dans des situations pour lesquelles le législateur a désormais prévu que celle-ci n’était plus requise, soulèvent une question présentant un caractère sérieux.

Ces dispositions n’ayant pas déjà été déclarées conformes à la Constitution, le Conseil d’État décide de renvoyer au Conseil constitutionnel cette QPC.

Cette question fera donc l’objet d’une décision du Conseil constitutionnel dans le délai de trois mois à compter de sa saisine.