Les incidences de la crise sanitaire sur les procédures administratives environnementales

Se posent notamment la question du sort des délais de ces procédures, mais également celle de l’organisation des procédures de participation du public.

Parmi la série d’ordonnances prises le 25 mars 2020 sur le fondement de la loi d’urgence pour faire face à l’épidémie de covid-19 en date du 23 mars 2020, l’ordonnance n° 2020-306 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d’urgence sanitaire et à l’adaptation des procédures pendant cette même période, en date du 25 ars 2020, est venue encadrer les délais applicables à ces procédures.

Elle consacre également un article au sort des enquêtes publiques qui doivent être organisées pendant la période de l’état d’urgence sanitaire.

Un décret du 1^er avril 2020 est quant à lui venu préciser les procédures pour lesquelles des dérogations sont prévues.

Dans ce contexte, il est important d’appréhender les effets de ces textes sur les procédures environnementales en cours.

1.          Quelles sont les procédures concernées ?

S’agissant du champ d’application temporel

La loi du 23 mars 2020 a déclaré l’état d’urgence sanitaire pour une durée de deux mois à compter de son entrée en vigueur, le 24 mars. Il prendra donc fin le 24 mai prochain. L’article 11 de la Loi autorise de manière large le Gouvernement à prendre par ordonnance des mesures relevant du domaine de la loi pour faire face aux conséquences de l’épidémie sur le territoire, pouvant entrer en vigueur à compter du 12 mars 2020.

En application de la loi, l’ordonnance n° 2020-306 précise que ses dispositions sont applicables « aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et l’expiration d’un délai d’un mois à compter de la date de cessation de l’état d’urgence sanitaire », soit le 24 juin 2020.

Ainsi, sont exclues du champ d’application les étapes des procédures environnementales dont les délais expiraient avant le 12 mars ou qui doivent expirer après le 24 juin 2020.

Sont en revanche visées par l’ordonnance :

• D’une part, les procédures dont les délais ont commencé à courir avant le 12 mars
• D’autre part, les procédures dont les délais commencent à courir entre le 12 mars et le 24 juin 2020.

 

 S’agissant du champ d’application personnel et matériel, l’ordonnance prévoit des dispositions générales applicables à l’ensemble des délais, ainsi que des dispositions spécifiques aux délais et procédures en matière administrative.

Les principes généraux applicables aux délais sont encadrés par l’article 2.

S’agissant des dispositions spécifiques aux procédures administratives,

• L’article 6 précise que sont concernées par ces dispositions spéciales les administrations de l’État, des collectivités territoriales, leurs établissements publics administratifs ainsi que les organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d’une mission de service public administratif.
• L’article 7 vise quant à lui les délais préalables aux décisions, accords, ou avis de ces personnes ou organismes.

Concrètement, s’agissant des procédures administratives environnementales, il y a donc lieu d’appliquer le dispositif de l’ordonnance pour toutes les procédures en cours durant la période du 12 mars au 24 juin 2020, à l’exception des aménagements prévus pour celles visées par le décret du 1^er avril 2020.

 

2.          Quels sont les effets de l’ordonnance n° 2020-306 sur les procédures administratives environnementales ?

Trois articles intéressent l’aménagement des délais des procédures environnementales durant la période de l’état d’urgence sanitaire :

2.1.      L’article 2 de l’ordonnance est applicable de manière générale. Il pose le principe selon lequel, notamment, tout acte, toute déclaration, formalité ou publication dont les délais sont prescrits par la loi ou le règlement, qui aurait dû être accompli entre le 12 mars et le 24 juin sera « réputé avoir été fait à temps » s’il a été effectué dans le délai légalement imparti pour agir, dans la limite de deux mois à compter du 24 juin. 

L’ordonnance prévoit donc une sorte de prorogation des délais dont l’échéance était prévue durant cette période : à compter du 24 juin, un nouveau délai d’une durée identique au délai initial commencera à courir. Le délai initial est donc augmenté du nouveau délai fixé par la loi ou le règlement, dans la limite de deux mois.

Concrètement, si un acte n’a pas été accompli durant la période visée par l’ordonnance, il pourra être accompli jusqu’au 24 août.

Cet article 2 est applicable à l’Administration dans le cadre des procédures environnementales notamment lorsqu’elle est en position de demander la délivrance d’autorisations.

L’échéance du 24 août vaut également pour tous les recours ou actions en justice dont le délai expirait durant la période située entre le 12 mars et le 24 juin. Ces derniers peuvent donc être déposés jusqu’au 24 août.

À titre d’exemple, pour une autorisation environnementale délivrée au titre de la Loi sur l’eau ayant fait l’objet des formalités de notification et de publication le 20 décembre 2019, le délai de recours du pétitionnaire étant expiré depuis le 20 février 2020, il n’est pas concerné par l’interruption des délais.

En revanche, le délai de recours des tiers de 4 mois devant initialement expirer au 20 avril, il recommencera à courir le 24 juin, mais pas pour 4 mois, l’ordonnance fixant la limite maximale au 24 août 2020.

Enfin, il convient de souligner que l’article 2 prévoit une tolérance, mais ne fige pas les délais légaux et réglementaires applicables en période normale. Les actes, formalités et notamment les recours, peuvent donc être accomplis durant la période de l’état d’urgence sanitaire (sous réserve de dispositions spécifiques).

 

2.2.      Concernant plus précisément les procédures en matière administrative, parmi lesquelles figurent les procédures en matière environnementale, il faut se référer à l’article 7 de l’ordonnance, lequel prévoit deux mécanismes, dont l’application dépendra de la date d’expiration des délais :

 

• Première hypothèse: Le cas où une décision, un accord ou un avis peut ou doit intervenir dans un délai qui n’a pas expiré avant le 12 mars 2020

 

Ces délais sont suspendus à cette date et jusqu’au 24 juin.

À la différence de l’adaptation prévue par l’article 2 de l’ordonnance, il s’agit ici d’une suspension du délai d’instruction.

La suspension s’apparente à une interruption du délai, qui reprendra à compter du 24 juin.

A titre d’exemple, en cas d’enregistrement par l’administration d’un dossier de demande d’autorisation environnementale déposé au titre de la loi sur l’eau et considéré complet le 12 janvier, le délai d’instruction classique étant de 4 mois, il aurait dû s’achever le 12 mai.

Par application de l’ordonnance, le délai d’instruction de la demande est suspendu jusqu’au 24 juin. Pour calculer la date d’expiration du nouveau délai, il faut donc prendre en compte les 2 mois déjà écoulés entre le 12 janvier et le 12 mars. Le délai d’instruction reprend donc pour deux mois à compter du 24 juin et s’achève donc le 24 août.

 

• La seconde hypothèse prévue par l’article 7 est la suivante: les délais aux termes desquels une décision, un accord ou un avis peut ou doit intervenir auraient dû commencer à courir entre le 12 mars et le 24 juin 2020. Alors, le point de départ est reporté au 24 juin.

Dans cette seconde hypothèse, il ne s’agit pas d’une suspension, mais d’un report du point de départ des délais. Ces derniers ne commenceront donc pas à courir durant la période de l’état d’urgence sanitaire, mais seulement après le 24 juin. Ici, à la différence de l’article 2, il n’y a pas de limite maximale au 24 août.

Ainsi, en cas d’enregistrement d’un dossier de demande d’Autorisation environnementale réceptionné complet le 20 mars 2020, le délai d’instruction de 4 mois ne commencera à courir que le 24 juin et s’achèvera le 24 octobre.

En conséquence, si on s’en tient à cette lecture stricte de l’article 7, il ne semble donc pas possible de délivrer des autorisations environnementales ou autres décisions en matière environnementale pendant la période de l’état d’urgence s’agissant de dossiers réceptionnés durant cette période puisque les délais n’ont juridiquement pas commencé à courir. Il convient donc d’attendre le 24 juin pour délivrer les autorisations.

Il convient de noter que les deux hypothèses décrites précédemment s’appliquent également lorsqu’il s’agit de vérifier le caractère complet d’un dossier ou de solliciter des pièces complémentaires ainsi qu’aux délais prévus pour la consultation ou la participation du public.

À titre d’exemple :

• Pour une demande de complétude d’un dossier qui avait commencé à courir avant le 12 mars : les délais sont suspendus jusqu’au 24 juin.
• Pour un dossier de demande incomplet déposé pendant la période de l’état d’urgence sanitaire, le délai pour demander les pièces ne débutera qu’à partir du 24 juin.

 

2.3.      Enfin, les délais imposés par l’Administration pour réaliser des contrôles, travaux ou se conformer à une prescription sont aménagés par l’article 8 de l’ordonnance. Ils sont ainsi suspendus à la double condition :

• Qu’ils n’aient pas expirés avant le 12 mars 2020
• Qu’ils ne résultent pas d’une décision de justice.

3.          Quels sont les cas de dérogation introduits par le décret du 1^er avril ?

 

L’article 9 de l’ordonnance n° 2020-306 prévoit un système de dérogations à son dispositif, et donc une reprise des délais de droit commun, qui peut intervenir par décret, pour des motifs de protection des intérêts fondamentaux de la Nation, de sécurité, de protection de la santé, de la salubrité publique, de préservation de l’environnement et de protection de l’enfance et de la jeunesse.

Sur le fondement de cet article, s’agissant des procédures environnementales notamment, le décret n° 2020-383 du 1^er avril 2020 portant dérogation au principe de suspension des délais pendant la période d’urgence sanitaire prévoit que de nombreux délais en matière administrative reprennent leur cours à compter du 3 avril 2020 pour des raisons de protection de la santé et la salubrité publique ainsi que de préservation de l’environnement.

Les délais concernent des procédures relevant du code de l’environnement. C’est le cas notamment de :

L’essentiel des décisions prises en matière d’installations classées pour la protection de l’environnement :

• Les décisions d’autorisations environnementales, les autorisations de modifications substantielles et les prescriptions complémentaires
• Les mises en demeure et les sanctions administratives prévues en cas d’exploitation sans titre ou en cas de non-respect des prescriptions applicables à l’exploitation
• Les arrêtés ministériels et préfectoraux fixant des prescriptions générales applicables aux ICPE
• Les arrêtés préfectoraux portant enregistrement et prescriptions particulières
• Les arrêtés préfectoraux édictant des prescriptions spéciales pour les ICPE soumises à déclaration
• Les arrêtés préfectoraux portant prescriptions des mesures nécessaires en cas d’accident, incident, inobservation de certaines conditions ou de tout autre danger ou inconvénient

 

Le principe est donc, pour les ICPE, un retour au droit commun à partir du 3 avril. Toutefois, pour le calcul des délais d’instruction, il conviendra de prendre en compte la période de suspension ou d’interruption entre le 12 mars et le 3 avril.

• Par ailleurs, sont également concernées certaines décisions prises au titre de la Loi sur l’eau :
  • Les arrêtés d’autorisation environnementale et les prescriptions nécessaires, les arrêtés de prescriptions complémentaires, qui portent sur la sécurité ou la sureté des ouvrages hydrauliques
  • Les arrêtés ministériels et mesures prises relatives à tout évènement ou évolution concernant un barrage ou un système d’endiguement ou leur exploitation et mettant en cause ou susceptibles de mettre en cause la sécurité des personnes ou des biens

 

A la différence du régime des ICPE, le principe demeure donc l’application de l’ordonnance pour les décisions relatives aux autres IOTA.

D’autres types de décisions relevant des codes de l’environnement, minier et de l’énergie sont enfin concernées. Sans en faire un rappel exhaustif, on peut citer notamment :

• Certaines décisions prises en matière de déchets (mise en demeures et sanctions administratives, mesures prises en cas de véhicule inutilisable…)
• Les mises en demeure de satisfaire aux obligations relatives aux contrôles des produits chimiques
• Les arrêtés préfectoraux relatifs aux ouvrages d’infrastructure jugées indispensables pour préserver la sécurité des populations, la salubrité et la santé publiques
• Les mesures relatives à la sécurité des canalisations de transport et de distribution à risques

 

Par ailleurs, il est important de noter que la reprise des délais concerne également certains délais de réalisation de travaux, prélèvements, vidanges de plans d’eau, des actions d’entretien de cours d’eau, des dragages et de mise en œuvre de mesures d’évitement, de réduction et de compensation. C’est ainsi le cas lorsque ces travaux relèvent d’une autorisation environnementale au titre de la loi sur l’eau, d’un arrêté de prescriptions spécifiques pour les opérations soumises à déclaration au titre de la Loi sur l’eau, et des dérogations à l’interdiction de destruction d’espèces protégées.

Enfin, on peut aussi relever que le décret s’applique aux délais mentionnés dans certaines décisions de l’autorité de sureté nucléaire ainsi qu’aux délais d’élaboration et d’homologation des plans annuels de répartition du volume d’eau faisant l’objet d’autorisations de prélèvement.

Il convient donc d’être très prudent dans l’instruction de ces différentes décisions.

Cela implique en effet, pour les services instructeurs, de s’assurer, pour chacune des procédures qu’ils ont à traiter, que celles-ci entrent ou non dans le champ d’application du décret en se reportant au texte.

Et, dans l’hypothèse d’un dégel des délais, il conviendra de prendre en considération la période de suspension qui a couru entre le 12 mars et le 3 avril pour calculer les délais.

 

4.          Quels sont les effets sur les enquêtes publiques ?

 

L’article 12 de l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 adapte les procédures d’enquêtes publiques en cours et à venir durant la période d’état d’urgence sanitaire, mais seulement dans certains cas.

Par ailleurs, ces dispositions sont floues et leur applicabilité dépendra de la décision de l’autorité compétente pour organiser l’enquête publique, à laquelle une certaine marge d’appréciation est laissée.

Ainsi, pour bénéficier du régime d’adaptation prévu par l’article 12, les projets doivent répondre à un critère matériel et un critère temporel.

En ce qui concerne le critère temporel, cet article concerne les enquêtes publiques déjà en cours à la date du 12 mars 2020 ou devant être organisées pendant la période de l’état d’urgence sanitaire à laquelle on ajoute 1 mois (donc jusqu’au 24 juin)

S’agissant du critère matériel, trois conditions cumulatives doivent être réunies :

• Il doit s’agir de projets présentant un intérêt national
• Ils doivent présenter un caractère urgent
• Il convient de démontrer que le retard résultant de l’interruption ou de l’absence d’enquête publique en période d’état d’urgence sanitaire entrainerait des conséquences difficilement réparables dans la réalisation de ces projets

Pour les seules enquêtes entrant dans le champ d’application de l’ordonnance, l’autorité compétente pour organiser l’enquête peut en adapter les modalités. Trois situations doivent être envisagées :

• Pour les enquêtes publiques en cours: elle peut prévoir que l’enquête en cours se poursuit en recourant uniquement à des moyens électroniques dématérialisés. Dans cette hypothèse, la durée totale de l’enquête peut être adaptée pour tenir compte, le cas échéant, de l’interruption due à l’état d’urgence sanitaire.
• Pour les enquêtes publiques qui devaient être organisées entre le 12 mars et le 24 juin 2020: l’autorité compétente peut adapter les modalités de l’enquête en organisant une enquête publique conduite uniquement par des moyens électroniques dématérialisés.
• Pour les enquêtes publiques débutant durant la période de l’état d’urgence sanitaire et dont la durée excède la fin de cette période, il est possible, pour la poursuite de la procédure, de revenir aux modalités de droit commun (registre papier, permanences du commissaire enquêteur, organisation de réunions éventuelles)

L’article 12 ne prévoit pas le sort des autres enquêtes publiques, c’est-à-dire la majorité d’entre elles. Il y a donc un flou juridique pour ces dernières.

En l’absence de précision de l’article 12, il y a lieu de se reporter à l’article 7 pour les modalités d’interruption de ces enquêtes, puisque celui-ci s’applique aux délais prévus pour la consultation ou la participation du public. On retrouve donc le double mécanisme qui différera selon la date :

• Les enquêtes commencées avant le 12 mars 2020 sont suspendues jusqu’au 24 juin. Il y a donc lieu de considérer qu’elles reprendront après le 24 juin, pour la durée restant à intervenir.

Pour le calcul de cette durée, il convient d’être vigilant. En effet, l’ordonnance étant intervenue postérieurement au 12 mars, il est probable que certaines enquêtes publiques aient perduré entre le 12 mars et le 26 mars. Cette période ne doit cependant pas être prise en compte dans le calcul des délais restant à intervenir à compter du 24 juin, la suspension intervenant de plein droit au 12 mars.

• Les enquêtes devant intervenir entre le 12 mars et le 24 juin 2020 sont reportées à une date ultérieure au 24 juin.

L’application de ces mécanismes a été confirmée par la Ministre de la transition écologique dans un communiqué du 27 mars.

Les modalités d’organisation de la suspension, du report et de la reprise des enquêtes ne sont pas précisées. L’article 12 précise que dans tous les cas, le public doit être informé par tout moyen compatible avec l’état d’urgence sanitaire de la décision prise.

A cette fin, et bien que le texte ne le prévoie pas expressément, il est donc recommandé aux autorités compétentes pour organiser l’enquête publique de prendre un arrêté :

• Décidant de l’adaptation des procédures d’enquêtes publiques lorsqu’elles répondent aux conditions prévues par l’ordonnance
• Décidant de la suspension ou du report des autres enquêtes selon la situation, et d’abroger les décisions relatives à l’organisation de l’enquête prévues avant la période d’état d’urgence sanitaire.

On ne peut que recommander également d’assortir cet arrêté des mesures de publicité les plus larges possibles : insertions dans les journaux locaux, affichage en mairie et sur les lieux, mise en ligne…

Il convient également de faire œuvre de la plus grande prudence s’agissant de l’interprétation des conditions permettant de poursuivre l’enquête publique par voie dématérialisée, notamment au regard de la démonstration de la condition d’urgence, qui doit être appréciée strictement.

De manière générale, au regard du flou des textes, on peut recommander, lorsque cela est possible, de différer la poursuite de l’enquête publique à la fin de l’état d’urgence sanitaire.

 

 

5.          Quelles sont les incidences sur les autres procédures de participation du public ?

Les autres procédures de participation du public sont abordées dans l’article 7 de l’ordonnance, qui applique le double mécanisme de suspension ou report des délais qui leur sont applicables.

Cet article s’applique ainsi a priori aux procédures de débat public, de concertations ou de participation du public par voie électronique.

• Dès lors, si de telles procédures avaient été engagées avant le 12 mars 2020, il convient de les suspendre jusqu’au 24 juin 2020.
• Si ces procédures devaient être lancées entre le 12 mars et le 24 juin 2020, elles doivent être reportées.

Bien que cela ne soit pas précisé par l’article 7, on ne peut que recommander de faire application des dispositions de l’article 12 relatives à l’information du public sur les mesures prises. Il conviendra donc là aussi de mettre en œuvre des moyens de communication compatibles avec l’état d’urgence sanitaire.