L’intérêt pour intervenir de l’assureur décennal dans le contentieux administratif

L’intervention volontaire[1] recevable permet à une personne qui n’a ni pris l’initiative de porter un litige devant la juridiction ni été mise en cause dans cette instance d’intervenir toute même, à titre accessoire, dans le déroulement du procès[2]. Quoiqu’il en soit, toutefois, l’instance reste la chose des parties, seules ces dernières peuvent en déterminer les contours[3].

Les juges du Palais Royal ont entamé il y a bien longtemps la définition du régime général de l’intervention volontaire. La recevabilité de l’intervention dépend : de règles de formes, du contenu de l’intervention, du lien entre l’intervention et les conclusions des parties et de l’intérêt à intervenir de celui qui la présente[4].

Une ancienne jurisprudence fixait les règles applicables à cette dernière série d’exigences. Elle interdisait l’intervention de l’assureur décennal dans le contentieux qui opposait le constructeur — son assuré — au maître de l’ouvrage (ou l’assureur dommages-ouvrage subrogé dans ses droits[5]).

Les évolutions récentes du droit positif laissent toutefois à penser que les juges du Conseil d’État pourraient abandonner cette ancienne jurisprudence sur l’intervention volontaire des assureurs dans le plein contentieux de la responsabilité décennale des constructeurs.

Posons les éléments de la discussion.

De l’évolution générale de l’appréciation de l’intérêt pour intervenir des tiers …

Devant les juges du fond, la ligne choisie par le Conseil d’État distinguait les interventions volontaires selon une division coutumière dans le contentieux administratif français : celle qui oppose le contentieux de l’excès de pouvoir — « objectif »[6] — et le contentieux de pleine juridiction — souvent plus « subjectif »[7].

« Naturellement », le juge administratif admettait assez aisément l’intervention volontaire des tiers au litige dans le cadre des recours pour excès de pouvoir[8] — « procès fait à un acte »[9] —, afin que ceux-ci l’aident à garantir la « moralité administrative »[10]. À vrai dire, donc, si la théorie initiale du contentieux objectif de la légalité voyait dans le requérant l’agent bénévole d’un « ministère public poursuivant la répression d’une infraction »[11], elle accolait plus ou moins le même rôle aux tiers-intervenants.

A contrario, suivant cette même logique (ou une version caricaturale de cette logique), le reste du contentieux avait un objet bien moins noble[12] : la satisfaction ou le rejet des prétentions individualistes du demandeur. Partant, face au juge de pleine juridiction, le tiers n’avait le droit de participer que s’il justifiait « d’un droit auquel la décision à rendre est susceptible de préjudicier »[13].

Néanmoins, comme souvent, la summa divisio entre moindre et pleine juridiction n’épuisait pas toutes les situations. En effet, plusieurs exceptions et/ou aménagements parsemaient l’édifice jurisprudentiel[14]. En somme, de l’avis d’Édouard Crépey, la ligne suivie par le Conseil d’État était « d’une clarté obscure »[15].

Il a fallu attendre un arrêt O.F.P.R.A. de 2013 pour que l’état du droit applicable se fige véritablement[16]. Désormais, dans tout contentieux, le tiers-intervenant pourra participer à l’instance s’il justifie disposer « d’un intérêt suffisant eu égard à la nature et l’objet du litige »[17]. Une conception nouvelle — unitaire — de l’intervention émerge alors. Elle contribue à l’essoufflement (relatif) de la distinction entre l’excès de pouvoir et le plein contentieux[18].

L’appréciation portée par le juge sur cet intérêt dépendra en revanche de la « nature et de l’objet du litige » [19]. Elle s’accordera ainsi à la dimension fondamentalement plurielle de la subdivision des voies de droit ouvertes devant le juge administratif[20]. La jurisprudence contemporaine choisi de se doter d’une vision unitaire mais non uniforme du contentieux administratif[21].

Vers une modification de l’appréciation de l’intérêt pour intervenir de l’assureur décennal ?

Antérieurement aux dernières évolutions jurisprudentielles, le Conseil d’État avait jugé que l’assureur décennal d’un constructeur ne peut pas intervenir dans l’instance contentieuse qui porte sur le litige relatif à l’engagement de la responsabilité de son assuré en matière de travaux. Le juge administratif déclarait son intervention irrecevable. Les juges du Palais Royal avaient considéré que dans une telle situation le litige « concerne à titre principal son assuré, [et] est sans incidence directe sur les droits et obligations à caractère civil » de l’assureur[22]. La Haute juridiction estimait au fond qu’un tel litige n’intéresse que le constructeur dont la responsabilité est engagée. L’assureur ne disposait pas d’un intérêt suffisant pour intervenir dans le procès destiné à résoudre ce litige.

En plein contentieux, vous l’aurez compris, l’appréciation de l’intérêt à intervenir des tiers a évolué en 2015. Cette condition de recevabilité de l’intervention passe de l’existence d’un « droit [de l’intervenant] auquel la décision la décision à rendre est susceptible de préjudicier »[23] à celle « d’un intérêt suffisant [de l’intervenant] eu égard à la nature et à l’objet du litige »[24].

De ce fait, l’on pourrait questionner le maintien de la jurisprudence Compagnie d’assurances Axa-France-I.A.R.D.[25]. Aucune décision publiée ou mentionnée au Lebon n’a, pour l’heure, résolu cette interrogation.

De manière plus générale, en revanche, l’on ne peut que constater que l’évolution induite par la jurisprudence O.F.P.R.A.[26] souffle d’un vent libérateur sur l’appréciation de la recevabilité des interventions volontaire en plein contentieux[27]. Par cette mutation, « [l]a section du contentieux du Conseil d’État a[urait] […] procédé à un considérable assouplissement des possibilités d’intervention des tiers devant le juge administratif statuant en plein contentieux »[28].

Pourtant, les juridictions du fond, et leurs rapporteurs publics, persistent bien fidèlement dans la ligne jurisprudentielle tracée par la décision Compagnie d’assurances Axa-France-I.A.R.D.[29] : « L’assureur d’un constructeur dont la responsabilité en matière de travaux est recherchée par le maître de l’ouvrage n’est pas recevable à intervenir en cette qualité devant le juge administratif saisi du litige »[30].

L’on sait bien que les contentieux indemnitaires s’intègrent parmi les exemples topiques de contentieux « subjectifs »[31]. À propos du contentieux de la responsabilité décennale des constructeurs, la combinaison des critères posés par la jurisprudence O.F.P.R.A.[32] — nature et objet du litige — pousserait ainsi vers l’adoption d’une appréciation restrictive de l’intérêt à intervenir des tiers. De tels contentieux, concerneraient surtout, voire uniquement, les parties[33].

Fort « logique » selon certains[34], la jurisprudence Compagnie d’assurances Axa-France-I.A.R.D.[35] survivrait fièrement à l’évolution postérieure des règles applicables à l’intervention volontaire.

Plus convaincant, Victor Haïm explique que l’irrecevabilité de l’intervention de l’assureur décennal s’expliquerait par le fait que celui-ci est regardé comme « représenté » par l’une des parties à l’instance (son assuré)[36].

Néanmoins, à ces premières considérations d’autres s’opposent.

D’abord, comme l’indique Camille Broyelle, l’intervention d’un tiers s’avère parfois tout à fait utile au bon déroulement du procès. Elle améliore la qualité des débats[37] et, éventuellement, les enrichissent[38].

En outre, à notre sens, la situation de l’assureur diffère tout de même de celle d’autres tiers. La résolution du litige entre les constructeurs et le maître d’ouvrage l’intéresse nécessairement : elle impactera in fine le montant de la somme que l’assureur devra garantir au titre de l’assurance décennale[39]. De fait, par conséquent, le résultat de ce litige « primaire » circonscrit évidemment l’étendue des prétentions de l’assureur dans le cadre d’éventuels litiges « secondaires » (ou subséquents). Or, en de tels cas, la jurisprudence semble affecter une certaine « souplesse »[40] par rapport aux critères adoptés dans la décision O.F.P.R.A.[41].

De plus, faire de l’assuré un « représentant » de son assureur, ou ses intérêts, impose une conception simpliste, voir fallacieuse, des intérêts réciproques de ces deux protagonistes[42]. L’abandon de cette vision trompeuse a — parmi d’autre arguments — permis le dépassement de la jurisprudence qui interdisait à l’assureur de participer aux opérations d’expertise ordonnées par le juge administratif des référés[43].

En fin de compte, sauf à jouer les Cassandre, il paraît bien difficile de prédire le sort que l’avenir réservera à la jurisprudence Compagnie d’assurances Axa-France-I.A.R.D.[44]. Si certains auspices lui sont défavorables… d’autres les contredisent.

***

[1] Sur les difficultés pour définir la notion, voy. Gweltaz Eveillard, « L’intervention », in Hélène Muscat (dir.), Le rôle des tiers dans la procédure administrative contentieuse, 2021, Presses universitaires de Rennes, coll. « L’Univers des Normes », pp. 43 et 44.

[2] Reformulation d’une définition empruntée au président Raymond Odent, voy. Raymond Odent, Contentieux administratif, rééd., 2007, Dalloz, t. 1, p. 812.

[3] Camille Broyelle, Contentieux administratif, 12ᵉ éd., 2024, Lextenso, collectivité. « Manuel », nᵒˢ 239 et s.

[4] Présentation utilisée par Paul Cassia, voy. Paul Cassia, note sous C.E., sect., 9 janvier. 1959, de Harenne, C.E., sect., 6 nov. 1059 Dame Pomar et C.E., sect., 25 juill. 2013, nᵒ 350661, Office français de protection des réfugiés et des apatrides c. Mᵐᵉ Edosa Felix, in Paul Cassia, Jean-Claude Bonichot et Bernard Poujade, Les grands arrêts du contentieux administratif, 9ᵉ éd., 2024, Dalloz, coll. « Grands arrêts », pp. 1063 et s.

[5] C. assur., art. L. 121-12.

[6] Sur l’objectivité du contentieux de la légalité, voy. not. Florent Blanco, « Juger de la légalité “ pour elle-même ” ? », in Benjamin Defoort et Bertrand Lavergne (dir.), Juger de la légalité administrative, Quel(s) juge(s) pour quelle(s) légalité(s) ?, 2021, LexisNexis, pp. 213 à 226.

[7] Notre présentation, synthétique, ne distingue pas les classifications formelle et matérielle. Sur ce point, voy. par expl. Mattias Guyomar et Bertrand Seiller, Contentieux administratif, 7ᵉ éd., 2024, Dalloz, coll. « HyperCours », pp. 124 et s.

[8] Il leur suffisait déjà de disposer d’un « intérêt suffisant », par expl. C.E., 27 mai 1964, Choulet : Lebon, p. 302.

[9] Édouard Laferrière, Traité de la juridiction administrative et des recours contentieux, 2ᵉ éd., 1896, Berger-Levrault et Cⁱᵉ, t. 2, p. 561.

[10] Romain Thomières, « Jean Romieu et l’État honnête homme », R.F.D.A. 2021, nᵒ 6, p. 1182.

[11] Maurice Hauriou, note sous CE, 8 déc. 1899, Ville d’Avignon, S. 1900, ɪɪɪ, p. 73, cité par René Chapus, Droit du contentieux administratif, 13ᵉ éd., 2008, Montchrestien, coll. « Domat », p. 224, nᵒ 244.

[12] Sur le lien entre l’idéal républicain et la conception « objective » du contentieux de la légalité, voy. Pierre Delvolvé, « Le principe de légalité en droit comparé : essai de synthèse », R.F.D.A. 2022, nᵒ 2, p. 249 ; Florent Blanco, Pouvoirs du juge et contentieux administratif de la légalité, Contribution à l’étude de l’évolution et du renouveau des techniques juridictionnelles dans le contentieux de l’excès de pouvoir, thèse, 2010, P.U.A.M., coll. « C.R.A. », préf. Jean-Marie Pontier, pp. 64 et s.

[13] C.E., sect., 15 juill. 1957, Ville de Royan : Lebon, p. 499 ; confirmée par, C.E., ass., 2 juill. 1965, nᵒˢ 38804 et 49394, Ministre des Finances et secrétaire d’État au budget c. Protection mutuelle des agents des chemins de fer de France et de l’Union Française : Lebon, p. 399 ; C.E., sect., 21 mars 1975, nᵒ 783, Sieurs B… et P… : Lebon, p. 218.

[14] Rép. cont. adm. Dalloz, Dalloz, « Recours de pleine juridiction », déc. 2024, nᵒˢ 284 et s., Victor Haïm.

[15] Édouard Crépey, concl. sur C.E., sect., 25 juill. 2013, nᵒ 350661, Office français de protection des réfugiés et des apatrides c. Mᵐᵉ Edosa Felix, ArianeWeb, p. 3 et s. Camille Broyelle estime que le droit positif n’était « pas parfaitement fixé », Camille Broyelle, Contentieux administratif, op. cit., nᵒ 236. Inversement, Rép. cont. adm. Dalloz, « Recours de pleine juridiction », op. cit., nᵒ 283, Victor Haïm.

[16] C.E., sect., 25 juill. 2013, nᵒ 350661, Office français de protection des réfugiés et des apatrides c. Mᵐᵉ Edosa Felix : Lebon, p. 224.

[17] Décision précitée, C.E., sect., 25 juill. 2013, nᵒ 350661, Office français de protection des réfugiés et des apatrides c. Mᵐᵉ Edosa Felix : Lebon, p. 224, cons. 1 ; Édouard Crépey concluait ici en sens contraire, Édouard Crépey, concl. sur C.E., sect., 25 juill. 2013, nᵒ 350661, Office français de protection des réfugiés et des apatrides c. Mᵐᵉ Edosa Felix, loc. cit., p. 7 et s.

[18] Xavier Domino et Aurélie Bretonneau, « L’essentiel sur l’accessoire : nouveaux critères de recevabilité des interventions volontaires », note sous C.E., sect., 25 juill. 2013, nᵒ 350661, Office français de protection des réfugiés et des apatrides c. Mᵐᵉ Edosa Felix, A.J.D.A. 2013, nᵒ 34, p. 1969. Plus largement, sur l’effacement de la distinction des voies de recours, parmi une vaste littérature, voy. Jean Sirinelli, « Juger de la légalité et distinction des branches du contentieux administratif », in Benjamin Defoort et Bertrand Lavergne (dir.), Juger de la légalité administrative, Quel(s) juge(s) pour quelle(s) légalité(s) ?, 2021, LexisNexis, p. 285 à 302.

[19] Voy. les jurisprudences citées par, Camille Broyelle, Contentieux administratif, op. cit., nᵒˢ 235 et s.

[20] Pour une démonstration et une défense de cette « riche » pluralité, voy. Hélène Lepetit-Collin et Alix Perrin, « La distinction des recours contentieux en matière administrative », R.F.D.A. 2011, nᵒ 4, p. 813.

[21] Xavier Domino et Aurélie Bretonneau, « L’essentiel sur l’accessoire : nouveaux critères de recevabilité des interventions volontaires », op. cit., p. 1971.

[22] C.E., 18 nov. 2011, nᵒ 346257, Compagnie d’assurances Axa-France-I.A.R.D. : Lebon T., pp. 787, 1020 et 1086 ; application de la jurisprudence, C.E., sect., 15 juill. 1957, Ville de Royan : Lebon, p. 499.

[23] C.E., sect., 15 juill. 1957, Ville de Royan : Lebon, p. 499.

[24] C.E., sect., 25 juill. 2013, nᵒ 350661, Office français de protection des réfugiés et des apatrides c. Mᵐᵉ Edosa Felix : Lebon, p. 224.

[25] C.E., 18 nov. 2011, nᵒ 346257, Compagnie d’assurances Axa-France-I.A.R.D. : Lebon T., pp. 787, 1020 et 1086 ; prudence partagée par d’autres, JCl. Administratif, LexisNexis, « Instruction. – Intervention », 20 sept. 2024, nᵒ 59, Antoine Béal.

[26] C.E., sect., 25 juill. 2013, nᵒ 350661, Office français de protection des réfugiés et des apatrides c. Mᵐᵉ Edosa Felix : Lebon, p. 224.

[27] La doctrine organique nous apparaît assez unanime sur ce point, voy. not. Édouard Crépey, concl. sur C.E., ass., 13 nov. 2013, nᵒˢ 349735 et 349736, Cimade et M. O…, Lebon 2013, p. 273 ; Suzanne von Coester, concl. sur C.E., avis, 29 mai 2015, nᵒ 381560, Association Nonant Environnement, Lebon 2015, p. 177 ; Nicolas Agnoux, concl. sur C.E., avis, sect., 9 déc. 2022, nᵒ 463563, Association Sud-Artois pour la protection de l’environnement et a., Lebon 2022, p. 408.

[28] Rép. cont. adm. Dalloz, Dalloz, « Intervention », janvier. 2015, nᵒ 57, Olivier Gohin et Alexandre Maitrot de la Motte.

[29] C.E., 18 nov. 2011, nᵒ 346257, Compagnie d’assurances Axa-France-I.A.R.D. : Lebon T., pp. 787, 1020 et 1086.

[30] C.A.A. Douai, 10 déc. 2020, nᵒ 18DA01929, Syndicat mixte d’assainissement et de distribution d’eau du Nord, cons. 2 et 3 ; C.A.A. Marseille, 22 mai 2023, nᵒ 21MA01918, Commune de Mouans-Sartoux. Parfois on retrouve même la formule de la jurisprudence Ville de Royan (C.E., sect., 15 juill. 1957, Ville de Royan : Lebon, p. 499), pourtant abandonnée, C.A.A. Bordeaux, 4 juill. 2023, nᵒ 21BX03365, Société Socotec construction. Égal., sans hésitation, Hervé Cassara, « Un transfert de compétence entre E.P.C.I. emporte-t-il transfert de l’action en garantie décennale », concl. sur C.A.A. Douai, 10 déc. 2020, nᵒ 18DA01929, Syndicat mixte d’assainissement et de distribution d’eau du Nord, JCP A. 2021, nᵒ 10-11, 2080 ; Bertrand Baillard, « L’utilisation anormale d’un bâtiment peut faire obstacle à l’engagement de la responsabilité décennale des constructeurs », concl. sur C.A.A. Douai, 30 nov. 2021, nᵒ 19DA00347, Société Préventec, JCP A. 2022, nᵒ 17, 2148.

[31] Léon Duguit, principal concepteur de la classification matérielle du contentieux, pensait l’inverse, voy. Jean-Marie Auby et Roland Drago, Traité des recours en matière administrative, 1992, Litec, p. 12.

[32] C.E., sect., 25 juill. 2013, nᵒ 350661, Office français de protection des réfugiés et des apatrides c. Mᵐᵉ Edosa Felix : Lebon, p. 224.

[33] En ce sens, voy. Olivier Le Bot, « Unification du régime des interventions », note sous C.E., sect., 25 juill. 2013, nᵒ 350661, Office français de protection des réfugiés et des apatrides c. Mᵐᵉ Edosa Felix : Lebon, p. 224, JCP A. 2013, nᵒ 52, 2369, p. 1.

[34] Rép. droit immobilier Dalloz, Dalloz, « Responsabilité décennale », nov. 2024, nᵒ 306, Florian Linditch.

[35] C.E., 18 nov. 2011, nᵒ 346257, Compagnie d’assurances Axa-France-I.A.R.D. : Lebon T., pp. 787, 1020 et 1086.

[36] Rép. cont. adm. Dalloz, Dalloz, « Instruction », avr. 2020, nᵒ 63, Victor Haïm. V. égal., en matière de tierce opposition, C.E., 4 déc. 1981, nᵒ 22432, sect.., S.A. Union des Assurances de Paris : Lebon, p. 463 ; C.E., 16 oct. 1995, n 133038, Compagnie Via assurances I.A.R.D. Nord Monde S.A.

[37] Camille Broyelle, Contentieux administratif, op. cit., nᵒˢ 235 et s. ; dans le même sens, Olivier Le Bot, « Unification du régime des interventions », note sous C.E., sect., 25 juill. 2013, nᵒ 350661, Office français de protection des réfugiés et des apatrides c. Mᵐᵉ Edosa Felix : Lebon, p. 224, JCP A. 2013, nᵒ 52, 2369, p. 1.

[38] Gweltaz Eveillard, « L’intervention », op. cit., pp. 46 et 47.

[39] Dans le cadre d’opération de construction qui relève de la compétence du juge civil, la victime peut agir directement contre l’assureur du constructeur responsable, Cass. 1ʳᵉ civ., 29 févr. 2000, nᵒ 97-11.811 : Bull. civ. ɪ, nᵒ 64.

[40] En ce sens, Aurélie Bretonneau, concl. sur C.E., 11 mars 2015, nᵒˢ 368748, 368819 et 372884, Société Total raffinage marketing et société E…, ArianeWeb, p. 7.

[41] C.E., sect., 25 juill. 2013, nᵒ 350661, Office français de protection des réfugiés et des apatrides c. Mᵐᵉ Edosa Felix : Lebon, p. 224.

[42] Sous-entendu par Nicolas Boulouis, voy. Nicolas Boulouis, « Participation des assureurs aux opérations d’expertise », concl. sur C.E., 21 janv. 2008, nᵒ 298868, Compagnie d’assurance Areas dommages, JCP A. 2008, nᵒ 10-11, 2052.

[43] C.E., 21 janv. 2008, nᵒ 298868, Compagnie d’assurance Areas dommages : Lebon T., p. 853.

[44] C.E., sect., 25 juill. 2013, nᵒ 350661, Office français de protection des réfugiés et des apatrides c. Mᵐᵉ Edosa Felix : Lebon, p. 224.