L’exercice du droit de préemption urbain demeure subordonné à l’existence d’un projet répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, dont la réalité doit être établie à la date de la décision de préemption.
Encore faut-il déterminer le degré de précision attendu de ce projet.
Pendant longtemps, le juge administratif a exercé un contrôle exigeant sur les décisions de préemption. Il sanctionnait les préemptions fondées sur de simples intentions, sur des orientations trop générales ou sur des projets insuffisamment établis à la date de la décision.
La collectivité devait ainsi démontrer qu’un projet existait réellement avant la préemption et non qu’il eût été imaginé ou précisé après coup (CE, 4 févr. 1994, Commune de Lévignac-sur-Save, n° 135314). Avant 2008, la jurisprudence allait même plus loin en exigeant un projet suffisamment « précis et certain ».
Cette approche a toutefois été assouplie par la décision Commune de Meung-sur-Loire, aux termes de laquelle il suffit que la collectivité justifie, à la date de la préemption, de la réalité d’un projet répondant aux objectifs de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, même si ses caractéristiques précises ne sont pas encore arrêtées (CE, 7 mars 2008, n° 288371). Depuis lors, l’enjeu contentieux ne porte plus tant sur le degré d’achèvement du projet que sur son existence réelle et antérieure à la décision.
C’est dans ce cadre que s’inscrivent les décisions rendues les 25 et 27 mars 2026, qui apportent des précisions sur le niveau de définition attendu du projet justifiant la préemption :
Le Conseil d’État opère une distinction nette entre, d’une part, l’existence du projet et, d’autre part, les conditions de sa mise en œuvre. Il en résulte que l’incertitude tenant au calendrier de réalisation est, par elle-même, sans incidence sur la légalité de la décision de préemption (CE, 25 mars 2026, n° 504317) :
« En statuant ainsi, alors qu’il lui appartenait seulement de rechercher si l’établissement titulaire du droit de préemption urbain justifiait, à la date de l’exercice de ce droit, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, peu important que la date de réalisation effective de l’action ou opération ainsi projetée ne puisse encore être déterminée en raison notamment de la nécessité d’acquérir au préalable d’autres biens situés à proximité, la cour a commis une erreur de droit. »
La Cour administrative d’appel de Nantes, dans un arrêt du 27 mars 2026 (n° 24NT03198), apporte une illustration de cette approche en validant une décision de préemption fondée sur un projet encore largement indéterminé dans ses modalités concrètes.
En l’occurrence, la préemption poursuivait l’objectif de constituer une réserve foncière en vue de la réhabilitation et de la densification d’un site économique identifié comme une friche industrielle, dans un contexte de raréfaction du foncier urbanisable. La collectivité se prévalait, pour justifier la réalité de ce projet, d’une étude prospective des zones d’activité réalisée en 2020.
L’étude produite permettait d’identifier le site concerné, d’envisager sa réutilisation, ainsi que son extension éventuelle, et de l’inscrire dans une stratégie plus globale de maîtrise et de valorisation du foncier économique.
La Cour juge que ces éléments suffisent à caractériser un projet réel, alors même que ses caractéristiques précises ne sont pas définies à la date de la décision et qu’aucun calendrier opérationnel n’est arrêté.
L’intérêt de cet arrêt réside dans la reconnaissance explicite du fait que la réalité du projet peut être établie par un document stratégique, même ancien, dès lors qu’il atteste d’une réflexion structurée et d’une intention d’aménagement cohérente.
Aussi, des objectifs tels que la réutilisation de friches industrielles, l’optimisation du foncier existant ou encore la maîtrise de la consommation d’espace constituent des finalités d’intérêt général suffisantes pour justifier l’exercice du droit de préemption.
Par conséquent, il apparaît que l’auteur de la décision doit être en mesure d’identifier et de justifier la nature du projet poursuivi, en répondant à la question de ce que la collectivité entend réaliser sur le bien préempté ou, à tout le moins, à la fonction qu’il est destiné à remplir dans une stratégie d’aménagement. En revanche, il n’est pas tenu de démontrer à quel moment ce projet sera mis en œuvre, ni d’en préciser les modalités opérationnelles.
