Veille juridique urbanisme

DOCTRINE ADMINISTRATIVE

• Le Ministère de la Cohésion des territoires et des Relations avec les collectivités territoriales a adressé au Préfet une circulaire, afin de leur permettre de se saisir des nouveaux outils d’accompagnement de l’Etat des projets d’aménagement des territoires prévus par la loi ELAN : les contrats de projet partenarial d’aménagement (PPA) et les opérations de revitalisation de territoire (ORT) (Circulaire du 4 février 2019 relative à l’accompagnement par l’Etat des projets d’aménagement des territoires).

ACTUALITE JURISPRUDENTIELLE

Autorisations et certificats d’urbanisme

• Dans une décision du 28 décembre 2018 qui sera mentionnée aux Tables, le Conseil d’Etat est venu préciser comment déterminer la destination d’une construction ancienne abandonnée. Ainsi,
  

  « si l’usage d’une construction résulte en principe de la destination figurant à son permis de construire, lorsqu’une construction, en raison de son ancienneté, a été édifiée sans permis de construire et que son usage initial a depuis longtemps cessé en raison de son abandon, l’administration, saisie d’une demande d’autorisation de construire, ne peut légalement fonder sa décision sur l’usage initial de la construction ; il lui incombe d’examiner si, compte tenu de l’usage qu’impliquent les travaux pour lesquels une autorisation est demandée, celle-ci peut être légalement accordée sur le fondement des règles d’urbanisme applicables» (CE 28 décembre 2018, M. B., n°408743, sera mentionné aux Tables).

• Le même jour, la Haute juridiction a également précisé que « lorsque deux constructions sont distinctes, la seule circonstance que l’une ne pourrait fonctionner ou être exploitée sans l’autre, au regard de considérations d’ordre technique ou économique et non au regard des règles d’urbanisme, ne suffit pas à caractériser un ensemble immobilier unique». Ainsi un permis unique n’est-il, dans cette hypothèse, pas obligatoire (CE, 28 décembre 2018, Société Roxim Management, n°413955, sera mentionné aux Tables).
• Dans une décision du 12 février 2019, la Cour administrative d’appel de Lyon a apporté des précisions concernant les obligations pesant sur l’administration en cas de permis de construire déposé par une indivision.

En cas de retrait d’un permis de construire tacite,

« lorsqu’un permis de construire tacite est délivré à plusieurs bénéficiaires, la procédure contradictoire précédant son retrait doit être menée à l’égard de chacun des bénéficiaires du permis, tels que désignés, avec leur adresse, dans la demande. En particulier, dans le cas où le permis tacite est délivré aux membres d’une indivision, la procédure contradictoire doit en principe être menée à l’encontre de ceux des co-indivisaires qui ont présenté la demande de permis et dont le nom, comme l’adresse, figure dans cette demande ou, lorsque les co-indivisaires ont désigné un mandataire, à ce dernier et à l’adresse figurant dans la demande ».

 

Mais lorsque la confirmation de la demande est présentée par un seul co-indivisaire se présentant comme agissant au nom de l’indivision, l’administration peut régulièrement mener la procédure contradictoire préalable au retrait à l’égard de ce seul indivisaire (CAA Lyon, 12 février 2019, M.C.F. et autres, n°17LY04049).

• L’administration qui délivre un certificat d’urbanisme ne doit pas faire application du document d’urbanisme qui serait illégal, même en l’absence d’une annulation, a estimé le Conseil d’Etat. En effet,
  

  « en vertu d’un principe général, il incombe à l’autorité administrative de ne pas appliquer un règlement illégal. Ce principe trouve à s’appliquer, en l’absence même de toute décision juridictionnelle qui en aurait prononcé l’annulation ou les aurait déclarées illégales, lorsque les dispositions d’un document d’urbanisme, ou certaines d’entre elles si elles en sont divisibles, sont entachées d’illégalité, sauf si cette illégalité résulte de vices de forme ou de procédure qui ne peuvent plus être invoqués par voie d’exception en vertu de l’article L. 600-1 du code de l’urbanisme. Ces dispositions doivent ainsi être écartées, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, par l’autorité chargée de délivrer des certificats d’urbanisme ou des autorisations d’utilisation ou d’occupation des sols, qui doit alors se fonder, pour statuer sur les demandes dont elle est saisie, sur les dispositions pertinentes du document immédiatement antérieur ou, dans le cas où celles-ci seraient elles-mêmes affectées d’une illégalité dont la nature ferait obstacle à ce qu’il en soit fait application, sur le document encore antérieur ou, à défaut, sur les règles générales fixées par les articles L. 111-1 et suivants et R. 111-1 et suivants du code de l’urbanisme ».

Plus encore, la circonstance que le document d’urbanisme ait été élaboré par l’intercommunalité, « ne faisait pas obstacle à ce que la commune soit reconnue responsable de la faute commise par son maire en délivrant un certificat d’urbanisme comportant la mention du classement illégal d’une parcelle par ce plan » (CE, 18 février 2019, Commune de L’Houmeau, n°414233, sera mentionné aux Tables).

Document de planification

• La Cour administrative d’appel de Marseille a considéré, qu’en zone NC du Plan d’Occupation des Sols (POS), rien ne s’oppose à la création d’un refuge pour animaux. En effet, selon elle, « des dispositions qui visent ainsi les installations liées à une activité agricole doivent être regardées comme incluant celles destinées à héberger des animaux, quand bien même leur exploitation n’a pour objet que d’assurer le gardiennage de ces animaux» (CAA Marseille, 19 décembre 2018, SELARL Valette – Berthelsen, n°17MA02221).

Fiscalité de l’urbanisme

• Lorsque le permis de construire fait l’objet d’un transfert, le demandeur initial perd sa qualité de débiteur a estimé le Conseil d’État, dans un arrêt du 11 janvier 2019, qui sera mentionné aux Tables. En effet, « lorsque l’administration autorise le transfert d’un permis de construire à une personne autre que le titulaire initial, celle-ci devient le bénéficiaire, au nom duquel les titres de perception de la taxe locale d’équipement doivent être émis, de l’autorisation de construire. Dans le cas où un titre de recette avait été émis avant le transfert de l’autorisation, le redevable initial perd, dans la mesure où une fraction au moins de la taxe reste exigible à la date du transfert, sa qualité de débiteur légal pour acquérir celle de personne tenue solidairement au paiement de la taxe en vertu des dispositions précitées du 4 de l’article 1929 du code général des impôts, le redevable de la taxe étant désormais, à cette hauteur, le bénéficiaire du transfert».

Il appartient donc au bénéficiaire de s’acquitter de la taxe locale d’équipement (CE, 11 janvier 2019, SARL IMMEO et autre, n°407313, sera mentionné aux Tables).

Contentieux

• Quel intérêt à agir pour les tiers contre un certificat de projet ?

Aucun a considéré la Cour administrative d’appel de Bordeaux, dans un arrêt du 27 décembre 2018. Pour ce faire, elle a relevé que

« la qualité des informations mentionnées par le certificat au titre du I de l’article 2 [de l’ordonnance n°2014-356 du 20 mars 2014] ne peut affecter que le porteur du projet, de même que les engagements sur les délais maximaux d’instruction pris au titre du II du même article, et la circonstance que les dispositions législatives et réglementaires régissant les procédures et décisions administratives nécessaires à la mise en œuvre du projet à la date de notification du certificat restent en principe applicables à ce projet dès lors que la demande est adressée à l’administration dans le délai mentionné à l’article 3 précité, n’est pas de nature, en elle-même, à donner aux requérants un intérêt suffisant pour en demander l’annulation » (CAA Bordeaux, 27 décembre 2018, Association de défense du Val de Dronne et de la Double et autres, n°17BX00034).

• En cas d’annulation d’une décision de refus de permis de construire, l’administration demeure saisie de la demande initiale, mais il appartient au pétitionnaire de confirmer sa demande afin de commencer à faire courir le délai de trois mois donnant naissance à un permis de construire a précisé le Conseil d’État (CE, 28 décembre 2018, Association du Vajra Triomphant Mandarom Aumisme, n°402321, sera mentionné aux Tables).
• Dans une décision du 11 janvier 2019, la Cour administrative d’appel de NANTES a précisé que si les Associations syndicales libres (ASL) pouvaient mettre leurs statuts en conformité après la date du 5 mai 2008, fixée par l’ordonnance du 1^er juillet 2004. Mais l’accomplissement de ces formalités postérieurement à l’introduction d’un recours gracieux « qui n’a pas d’effet rétroactif à la date de publication de la loi n° 2014-366 du 24 mars 2014, (…), est sans incidence sur l’absence de capacité à agir de l’association à la date d’introduction de sa demande». Une ASL qui régularise ses statuts postérieurement à sa requête ne dispose donc pas de la capacité à agir et sa requête est donc irrecevable (CAA Nantes, 11 janvier 2019, ASL du hameau de Sainte-Anne-du-Portzic, n°17NT03526).

 

• Par une décision en date du 8 février 2019, le Conseil d’État a saisi le Conseil Constitutionnel d’une Question Prioritaire de Constitutionnalité (QPC) relative aux anciennes dispositions de l’article L. 600-13 du code de l’urbanisme

(« La requête introductive d’instance est caduque lorsque, sans motif légitime, le demandeur ne produit pas les pièces nécessaires au jugement de l’affaire dans un délai de trois mois à compter du dépôt de la requête ou dans le délai qui lui a été imparti par le juge. / La déclaration de caducité peut être rapportée si le demandeur fait connaître au greffe, dans un délai de quinze jours, le motif légitime qu’il n’a pas été en mesure d’invoquer en temps utile»).

En effet, les juges du Palais-Royal ont estimé que « le moyen tiré de ce qu’elles portent atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, et notamment au droit à un recours juridictionnel effectif garanti par l’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 soulève une question présentant un caractère sérieux » (CE, 8 février 2019, M.A., n°424146).

Le Conseil constitutionnel devrait se prononcer prochainement (CC, affaires en instance, QPC 2019-777).

• Le même jour, le Conseil d’Etat a également précisé que la clôture de l’instruction est sans incidence sur l’obligation de produire un mémoire récapitulatif, demandé en application de l’article R. 611-8-1 du code de justice administrative (CE, 8 février 2019, Expous A., n°418599, sera mentionné aux Tables).
• Par un arrêt du 13 février 2019, le Conseil d’Etat confirme que, pour l’application de l’article R. 111-15 du code de l’environnement (actuel article R. 111-26 du même code), « eu égard à la marge d’appréciation que ces dispositions laissent à l’autorité administrative», le contrôle du juge de l’excès de pouvoir se limite à l’erreur manifeste d’appréciation (CE, 13 février 2019, Société Ferme éolienne de Plo d’Amourès, n°41605).
• La Haute juridiction poursuit son travail de précision concernant la mise en œuvre des prescriptions de l’article 600-5 du code de l’urbanisme et L. 600-5-1 du même code, à hauteur d’appel et en cassation.

 

Ainsi, après avoir rappelé que

« l’autorité administrative saisie d’une demande de permis de construire peut relever les inexactitudes entachant les éléments du dossier de demande relatifs au terrain d’assiette du projet, notamment sa surface ou l’emplacement de ses limites séparatives, et, de façon plus générale, relatifs à l’environnement du projet de construction, pour apprécier si ce dernier respecte les règles d’urbanisme qui s’imposent à lui. En revanche, le permis de construire n’ayant d’autre objet que d’autoriser la construction conforme aux plans et indications fournis par le pétitionnaire, elle n’a à vérifier ni l’exactitude des déclarations du demandeur relatives à la consistance du projet à moins qu’elles ne soient contredites par les autres éléments du dossier joint à la demande tels que limitativement définis par les dispositions des articles R. 431-4 et suivants du code de l’urbanisme, ni l’intention du demandeur de les respecter, sauf en présence d’éléments établissant l’existence d’une fraude à la date à laquelle l’administration se prononce sur la demande d’autorisation », le Conseil d’Etat indique que « saisi d’un pourvoi dirigé contre une décision juridictionnelle retenant plusieurs motifs d’illégalité d’un permis de construire, de démolir ou d’aménager, puis refusant de faire usage des dispositions des articles L. 600-5 ou L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, le juge de cassation, dans le cas où il censure une partie de ces motifs, ne peut rejeter le pourvoi qu’après avoir vérifié si les autres motifs retenus et qui demeurent justifient ce refus ».

Au reste,

« en l’absence de disposition expresse y faisant obstacle, ces dispositions, qui conduisent à donner compétence au juge d’appel pour statuer sur une décision modificative ou une mesure de régularisation si celle-ci est communiquée au cours de l’instance relative à l’autorisation délivrée initialement, sont applicables aux instances en cours à la date de leur entrée en vigueur ».

 

Et, précisant les voies de recours contre le jugement faisant application des dispositions de l’article L. 600-5 ou L. 600-5-1 du code de l’urbanisme, il est précisé que

« lorsqu’un tribunal administratif, après avoir écarté comme non fondés les autres moyens de la requête, a retenu l’existence d’un ou plusieurs vices entachant la légalité du permis de construire, de démolir ou d’aménager dont l’annulation lui était demandée et, après avoir estimé que ce ou ces vices étaient régularisables par un permis modificatif, a décidé de faire usage des pouvoirs qu’il tient de l’article L. 600-5 du code de l’urbanisme en prononçant une annulation partielle du permis attaqué et en fixant, le cas échéant, le délai dans lequel le titulaire du permis en cause pourra en demander la régularisation, l’auteur du recours formé contre le permis est recevable à faire appel du jugement en tant qu’en écartant certains de ses moyens et en faisant usage de l’article L. 600-5, il a rejeté sa demande d’annulation totale du permis, le titulaire du permis et l’autorité publique qui l’a délivré étant pour leur part recevables à contester le jugement en tant qu’en retenant l’existence d’un ou plusieurs vices entachant la légalité du permis attaqué, il n’a pas complètement rejeté la demande du requérant. Lorsque le juge d’appel est saisi dans ces conditions d’un appel contre le jugement du tribunal administratif et qu’un permis modificatif a été délivré aux fins de régulariser les vices du permis relevés par ce jugement, il résulte des dispositions de l’article L. 600-5-2 du code de l’urbanisme précité que le bénéficiaire ou l’auteur de cette mesure de régularisation la lui communique sans délai, les parties de première instance comme les tiers, en application des dispositions de l’article R. 345-1 du code de justice administrative, ne pouvant contester cette mesure que devant lui tant que l’instance d’appel est en cours. Par suite, si un recours pour excès de pouvoir a été formé contre cette mesure de régularisation devant le tribunal administratif, ce dernier la transmet, en application des articles R. 351-3 et, le cas échéant, R. 345-2 du code de justice administrative, à la cour administrative d’appel saisie de l’appel contre le permis initial ».

Enfin, à hauteur d’appel,

« il appartient alors au juge d’appel de se prononcer, dans un premier temps, sur la légalité du permis initial tel qu’attaqué devant le tribunal administratif. S’il estime qu’aucun des moyens dirigés contre ce permis, soulevés en première instance ou directement devant lui, n’est fondé, le juge d’appel doit annuler le jugement, rejeter la demande d’annulation dirigée contre le permis et, s’il est saisi de conclusions en ce sens, statuer également sur la légalité de la mesure de régularisation. Si au contraire, il estime fondés un ou plusieurs des moyens dirigés contre le permis initial mais que les vices affectant ce permis ne sont pas régularisables, le juge d’appel doit annuler le jugement en tant qu’il ne prononce qu’une annulation partielle du permis et annuler ce permis dans son ensemble, alors même qu’une mesure de régularisation est intervenue postérieurement au jugement de première instance, cette dernière ne pouvant alors, eu égard aux vices affectant le permis initial, avoir pour effet de le régulariser. Il doit par suite également annuler cette mesure de régularisation par voie de conséquence ». « Dans les autres cas, c’est à dire lorsque le juge d’appel estime que le permis initialement attaqué est affecté d’un ou plusieurs vices régularisables, il statue ensuite sur la légalité de ce permis en prenant en compte les mesures prises le cas échéant en vue de régulariser ces vices, en se prononçant sur leur légalité si elle est contestée. Au terme de cet examen, s’il estime que le permis ainsi modifié est régularisé, le juge rejette les conclusions dirigées contre la mesure de régularisation. S’il constate que le permis ainsi modifié est toujours affecté d’un vice, il peut faire application des dispositions de l’article L. 600-5 ou de l’article L. 600-5-1 du code de l’urbanisme pour permettre sa régularisation » (CE, 15 février 2019, Commune de Cogolin, n°401384, sera publié au Recueil).

• Pour apprécier l’erreur substantielle affectant la mention de la hauteur de la construction reportée sur le panneau d’affichage du permis de construire – et donc partant le délai de recours contentieux – « il convient de se référer à la hauteur maximale de la construction par rapport au sol naturel telle qu’elle ressort de la demande de permis de construire», selon le Conseil d’Etat (CE, 25 février 2019, M. B. et autre, n°416610, sera mentionné aux Tables).